Электронный Научно - Информационный Журнал Системное Управление. Проблемы и Решения
 

«Дорожные карты» рисков региональных комплексных проектов модернизации образования (РКПМО)

Выпуск 9

Редюхин В.И.

(Разговор с управленцем среднего звена)

В.И. Редюхин, консультант по управлению

Аналитического центра «Концепт»,

эксперт по социальному партнерству

Программы развития ООН

Введение

Институт проблем образовательной политики (ИПОП «Эврика») в рамках Приоритетного национального проекта «Образования» и итогов Конкурса комплексных проектов модернизации образования (КПМО) провел в ряде регионов в мае-июне этого года общественное обсуждение мониторинга развития и продвижения регионального комплексного проекта. Оперативное размещение материалов обсуждений на сайте http://www.kpmo.ru/kpmo/info/discus.html позволяет окинуть взглядом всю траекторию семинаров, проведенных по эвриканской интерактивной технологии с участием всех заинтересованных сторон и высокопрофессиональных экспертов; проанализировать возникающие тенденции и закономерности и попытаться сделать выводы, которые могут быть интересны как регионам – победителям нынешнего года (и тем где обсуждения уже прошли, и тем, где они еще будут вскоре проведены), так и регионам-претендентам в Конкурсе КПМО будущего года.

Цель проводимых общественных обсуждений – совместными усилиями заинтересованных в реализации проекта КПМО сторон провести мониторинг хода развития и продвижения регионального комплексного проекта в регионе, на территориях и в образовательных учреждениях. Важная задача обсуждений – поддержать и обеспечить успешность реализации проекта. Для этого в ходе обсуждения его участниками строились «дорожные карты» проекта, оценивались риски и определялись показатели успешности реализации проекта.

Первое, что бросается в глаза при сопоставлении опубликованных материалов семинаров, – это непрерывное изменение содержания обсуждений, его детализация, уточнение, дополнение и расширение. В чем-то оставаясь прежним, оно меняется от региона к региону, а значит, и в каждом регионе с течением времени. Меняются приоритеты обсуждений; разнятся, хотя и не противоречат друг другу, мнения экспертов, заново пересматриваются еще недавно принятые сообща участниками договоренности. Хотя, казалось бы, все основные проектные идеи РКПМО общественной палатой и ИПОП проанализированы и рекомендации опубликованы. http://www.eurekanet.ru/res_ru/0_hfile_3206_1.ppt

Хорошо или плохо отсутствие единообразия? Почему так происходит? Что с этим делать? Какова «дорожная карта» рисков возникающих при реализации РКМПО? Можно ли риски снизить и предотвратить?

1. Риск изменений или отсутствия основополагающих федеральных нормативов

«Опасности» возникают и «видимы» в сознании, «угрозы» - «слышны» в коммуникации. «Риск» – это возможные негативные последствия принятия решения о том или ином действии или бездействии. Риск – это мера ответственности, наступающая при наличии механизмов обратной связи. Социальный риск – это потенциальная возможность потерять «собственность», «капитал» или утерять «собственное» - лицо, репутацию, уважение.

Риски и ответственность, как правило, - персональны. Быстрее всего ответственность за принятие управленческого решения ЛПР (лицом, принимающим решение) наступает при нарушении законов и правовых норм прямого действия. Регионы и территории вправе принимать решение о модернизации образования в рамках определенных им законодательством полномочий (1). Однако изменение федеральных норм (Бюджетного кодекса, законодательства по нормам оплаты труда, Закона о техническом регулировании и других законов прямого действия могут не лежать в русле региональной модернизации образования или вносить в неё коррективы. Так, вводимый с 1 сентября закон «о всеобуче» - обязательном общем образовании, определяет задачу органов управления образованием на местах как «обеспечение учета детей, подлежащих обязательному обучению». На комиссии по делам несовершеннолетних и органы опеки и попечительства возлагается ответственность за получение полного среднего образования, в том числе - безнадзорными и беспризорными детьми. Это расширяет понятие «доступности образования» от физической доступности («губернаторский автобус») и психолого-педагогичской «доступности» («зона ближайшего развития» ребенка) до «социальной доступности» образования вне зависимости от места жительства и регистрации. Это требует внесения соответствующих изменений и корректив в РКПМО.

Продуцирует риски и отсутствие смыслового наполнения и раскрытия значения некоторых терминов, используемых в федеральном законодательстве. Так, термин «государственная бюджетная образовательная услуга» мог бы уточнить понятие «подушевой расчетный норматив государственной бюджетной образовательной услуги», тем самым преодолевая метафору «деньги следуют за учеником». С другой стороны, в этом случае содержательно могло бы быть раскрыто понятие «качество образования» как «качество государственной бюджетной образовательной услуги». Однако введенный в Указе президента № 314 от 9 марта 2004 года о федеральных исполнительных органах власти термин «государственная услуга» в последующих нормативных документах содержательно не раскрыт до сего времени.

Аналогично не раскрыто в нормативной федеральной базе понятие «компетенции». Хотя в ФЗ-79 о государственной службе и из контекста употребления в практике введения должностных регламентов ясно, что под «компетенцией» понимается уровень владения вопросом ведения. Относительно одного и того же предмета ведения можно строить концепции, можно разрабатывать проекты и программы, а можно писать положения или регламенты или методики и инструкции. Это расходится с пониманием «компетенции» в образовании, где различаются не уровни вопросов ведения, а всего лишь предметные области, совпадающие или выходящие за пределы школьных дисциплин – «социальная компетенция», «менеджерская компетенция», «компетенция самоизменения» и. д. Такая «плоская» трактовка компетенций педагогами заставляет их противопоставлять компетенции ЗУНам. Хотя возможна обобщающая непротиворечивая точка зрения, что это просто разные характеристики степени владения предметом, отличающиеся степенью его освоения в заданных рамках или уровнем владения предметом ведения.

Легитимное введение этих двух взаимодополняющих терминов могло бы «перекинуть мостик» от образования к государственной службе и административной реформе. Позволило бы уточнить понятия «объем бюджетной образовательной услуги», «стандарт бюджетной образовательной услуги» (государственной, муниципальной и образовательного учреждения), «регламент оказания бюджетной образовательной услуги» и устранить проблему стандартизации результативности и качества образовательной услуги за счет введения многоуровневой компетенции, которая уже прослеживается и в ЕГЭ. «Компетентность» в этом случае могла бы рассматриваться как интегральная личностная характеристика освоения уровней, областей и степени владения предметом, описанного в разных единицах смысла.

Аналогичная ситуация внесения корректив может многократно воспроизводиться, что требует принятия решений на опережение и учет предстоящих изменений федерального законодательства.

Востребована открытая публичная система (и соответствующий орган, структура, подразделение, функция) мониторинга и учета предстоящих изменений федерального законодательства.

2. Риск противоречия «административной» и «проектной» логик

Разные регионы рассматривают разное число уровней в проекте модернизации образования. Во всех проектах выделены как минимум два уровня - сфера образования и управление ею как объекты модернизации. Проблема модернизации может лежать как в сфере образования (содержание образования, образовательные технологии, уклад жизни и социально-культурные отношения, материально-техническое оснащение и т.д. …) так и в системе управления ею.

Рассматриваемые масштабы проекта простираются от федерального и международного до регионального, муниципального и уровня образовательного учреждения. В некоторых регионах в системе образования введены школьные округа внутри муниципальных или межмуниципальных образований, предусмотренных ФЗ-131, а в других, - укрупненные образовательные округа. Масштаб деятельности учителя (педагогического работника) и ученика (воспитанника и обучающегося) тоже иногда выделяются как отдельные в сфере образования. То есть в предмете проектирования выделяются от трех до девяти взаимосвязанных масштабов.

Если в каком-то из масштабов рассматривается организационно-функциональная структура, то в ней в принципе могут появляться разные уровни управления. В многоуровневой системе вертикально интегрированного управления царит административная логика. В исполнительной вертикали власти - и государственной, и муниципальной, и в бизнесе – уровни управления соподчинены друг другу, так как выполняется принцип единоначалия. Какие бы структурные подразделения в административной вертикали ни выделялись, всегда разработка политики (стратегическое планирование) определяет приоритеты стратегического управления. На этих приоритетах базируется тактическое (проектно-программное) управление, которое затем конкретизируется в оперативное управление (организацию), далее, - руководство, исполнение, техническую рутинную работу, завершающуюся статистикой, кодированием и архивированием в системе электронного документооборота.

Рис. 1. Уровни управления в организации

Разрабатываемые верхними уровнями управления нормы конкретизируются для нижних уровней управления в двух составляющих ипостасях. Первая составляющая – нормоустановления (правоустановления), наделяет подведомственные органы (в организации – подразделения) статусом (правами и полномочиями) для исполнения принятых норм и законов. Вторая ипостась (функция) нормоприменения (правоприменения), описывает и предписывает процедуры исполнения норм и применения, приданных органу (подразделению, должностному лицу) статусов.

На каждом уровне управления нормативные акты и документы правоустановления и правоприменения называются по-разному - концепция и стратегия, программа и проекты, положения и регламенты, методики и инструкции и т.д. Они имеют свою специфику для регулирования и в идеале должны разрабатываться и существовать отдельно. Иногда Положение и Регламент пытаются соединить в одном нормативном акте.

В каждом уровне управления в организации (органе) приходится удерживать все нижележащие уровни рассмотрения вопросов ведения - компетенции. И только на одном уровне управления, тактическом, административная вертикаль устроена в проектно-программной логике.

Административная логика – это логика неуклонного, безукоснительного и бесперебойного исполнения норм, спускаемых вышестоящими инстанциями, а проектная логика - это логика преодоления проблем выделенной целевой социальной группы. Если административные целевые ведомственные программы все «знают наперед», то в социальном проекте проблема сначала «закрывает» от взгляда автора проекта любые пути достижения желаемого будущего сразу на всех уровнях. Иначе он мог бы «прорваться» к желаемому будущему хотя бы на одном каком-то уровне представлений. Иначе ему не требовались бы ресурсы проекта.

Рис. 2. Уровни проектирования

Сначала автор социального проекта на конкретной локальной территории в этой проблемной ситуации может и не видеть, чьи же и какие побуждения и интересы, где и когда, какой целевой социальной группы нужно удовлетворять в первую очередь – потребности детей, амбиции их родителей, мнение общественности, запросы промышленников и работодателей или заказ государства в целях национальной безопасности или еще какие-то иные приоритеты?

Ценности, стоящие за этими приоритетами, различны и заставляют по-разному формулировать цели и задачи проекта. А значит, вынуждают выбирать разные средства их разрешения и, соответственно, по-разному описывать планируемые результаты и параметры продуктов проекта. Несмотря на федеральные инварианты конкурса РКПМО, детализироваться, уточняться и «прорастать вниз» приоритеты и, следовательно, показатели успешности проекта могут изменяться только с течением времени, по мере задавания все новых и новых вопросов.

Каждый заданный ключевой вопрос (вопросительное слово) порождает на каждом из этих уровней проектирования как ответы, так и новые вопросы. До тех пор, пока на все вопросы не будет получен ответ «да». Как в известной игре «да-нет», проектирование моделирующей. Но первый заданный ключевой вопрос определяет и конечный возможный ответ на данном уровне.

Уровни проектной логики тоже, как и в административной вертикали, выстроены в иерархию - невозможно точно сформулировать задачи проекта, если не поставлена цель, если не выяснено соответствие цели ценностям автора проекта и проблемам целевой группы, соответствие средств целям и т.д.

Наличие двух логик, административной и проектной, в РКПМО заставляет любой возникший в проекте вопрос задавать дважды – в административной логике обращаясь «вверх» к нормативно-правовой основе регулирования сферы образования, где в идеале должны находиться все ответы на возникающие вопросы. И в проектной логике – «вниз» - к проблемам целевой социальной группы. Другими словами, приходится вести «двойную бухгалтерию» показателей успешности проекта в «контрольных точках» «дорожной карты» проекта.

Одновременное удержание двух логик, административной и проектной, принятие решений «на встречных потоках» могут способствовать успешной реализации социального проекта.

3. Риск противопоставления «государственного» и «общественного»

Относительность свободы принятия решения в многоуровневом социально-образовательном проекте, каким является РКПМО, взаимная зависимость – независимость этих уровней приводит еще и к тому, что в каждой рассматриваемой ситуации участнику проекта приходится самоопределяться - кто же он такой в данный момент:

  • свободный субъект проектирования, лицо, принимающее ответственное решение в области вопросов ведения;
  • должностное лицо органа исполнительной власти, ограниченное компетенциями и полномочиями должностного регламента, - нанятый по договору работник;
  • личность, гражданин, человек, житель территории, представитель общественности и гражданского общества?

В вертикально интегрированных системах государственного управления царит презумпция «все, что не предписано, то не разрешено и запрещено».

В гражданском обществе презумпция совсем иная: «все, что не запрещено законом, - то разрешено».

Однако и общественные организации, - первичная основа гражданских институтов разные. В своем развитии они проходят этапы становления, схожие с этапами возрастного развития ребенка.

Исследования Центра «Социальное партнерство» Программы развития ООН показали, что зарождение общественной организации может начинаться с объединения людей на почве их личной боли, проблемы, жизненных неурядицах или же, наоборот, - радости и желания сделать что-то хорошее для окружающих. Постепенно вокруг человека, загоревшегося какой-то идеей, могут сплачиваться другие люди, накапливается общее содержание совместной деятельности. На этом, первом этапе, не столь важно, в чем заключается эта идея – в помощи инвалидам (потому что у меня свой ребенок – инвалид) или в обучении детей и молодежи народным ремеслам (потому что я всю жизнь этим занимался, а теперь остался без работы), главное - чтобы личная персональная проблема совпала с общественно значимыми социальными потребностями на территории, и тогда на эту идею как на огонек света начинают собираться единомышленники.

На первом этапе развития организации (зарегистрированной или никак не оформленной нормативно-правово и существующей в виде клуба) накапливается содержание общей работы, складываются отношения между членами будущей общественной или некоммерческой (НКО) организации. Внешние связи в этот момент не являются чем-то значимым – «нам и так хорошо вместе».

Любая общественная организация не может оставаться замкнутой и закрытой, и на втором этапе организационного развития она выходит на внешние контакты для осуществления помощи человеку и поддержки людей с такими же, как у нее самой, радостями или печалями, а также ищет любые поводы для презентации своей активности. Быстрота и способы перехода на следующий этап зависят во многом от личности лидера, от того, кто он в прошлом и настоящем: специалист в конкретной предметной области, управленец и менеджер, разорившийся бывший предприниматель или домохозяйка.

На третьем этапе организация переходит от мероприятий и единовременных актов помощи и поддержки людей к достаточно постоянной работе с социальной группой. Например, с детьми и в образовании. Хотя и на этом этапе организация не всегда сама осознает, что начинает оказывать социальные услуги населению и тем самым входить в сферу влияния и интересов государства. Причем одни при этом делают свое дело за счет своей собственной малоплачиваемой работы или волонтерского труда, а другие пытаются перераспределять потоки гуманитарной помощи за счет средств от отечественных или иностранных доноров и благотворителей.

На четвертом этапе у всех НКО и общественников возникает потребность в управлении своим собственным развитием, в планировании и организации деятельности в соответствии с изменяющейся внешней ситуацией. Поиск финансирования заставляет обратиться к методам фандрайзинга, к специфике работы с персоналом, к разработке стратегического планирования, что создает предпосылки для перехода на пятый этап профессионализации деятельности организации.

Достаточно профессионально освоив оказание социальных услуг, на пятом этапе НКО, как правило, начинают сами интенсивно осваивать проектный подход, разрабатывать социальные программы и участвовать в конкурсах на грантовую поддержку социальных проектов.

От непосредственной помощи «клиентам» своей социальной группы НКО на шестом этапе переходят к формам опосредованной консультационной поддержки других организаций и общественных ассоциаций. При этом одни начинают «защищать права» этой группы населения и общественных объединений в разных инстанциях, а другие, набравшись опыта, начинают поддерживать уже сами НГО, оказывая им сервисные услуги: юридическое и другое консультирование, проводят обучающие семинары и тренинги на деньги благотворительных фондов.

На этом, шестом, этапе организационного развития НКО выходят в позицию координации других организаций на территории или в регионе. Обычно это попытка объединить организации «своего» же типа и профиля относительно целевой группы: сироты, семья, инвалиды, талантливые дети или дети с ограниченными возможностями. Они становятся потенциально готовы к эффективному взаимодействию с властью на принципах социального партнерства.

Овладев наукой хождения «по коридорам власти», общественные организации на седьмом этапе начинают организационно, политически и законодательно лоббировать интересы своей социальной группы или коалиции НКО.

Рис. 3. Этапы «возрастного развития» общественности

Эта периодизация очень похожа на этапы возрастного развития ребенка, последовательно проходящего периоды игры, обучения, общения, исследования и т.д. Как с возрастом человек в принципе может и не взрослеть психологически, точно так же конкретная НКО может долгие годы не передвигаться на следующий этап социальной зрелости и быть успешной во всех отношениях, пока за счет внешних или внутренних причин не возникает кризисов развития и потребности в изменении форм деятельности.

И точно так же, как и ребенок, если в своем «историческом» развитии некая организация не прошла предыдущий этап из описанных выше, то велик риск выхода за «зону ближайшего развития» – например, без глубокого освоения конкретного содержания организация не сможет координировать деятельность других. Если нет опыта презентации и организации собственной деятельности, то вряд ли НКО будет успешной в разработке и реализации социально значимых проектов. А если утрачена изначальная человеческая боль и радость, то лоббируются собственные корпоративные интересы.

В идеальном варианте НКО должна была бы одновременно продолжать все виды деятельности, специфические для каждого из этапов. На практике это вряд ли осуществимо, хотя некоторые этапы организации совмещают. Тем не менее по ряду признаков: наличие у НКО тех или иных документов, стиль общения, тип мероприятий, организация работы и т.д., можно определить, на каком этапе организационного развития находится НКО.

Учет уровня возрастного развития общественных организаций, участвующих в реализации РКПМО, является гарантией установления партнерских равноправных отношений государственных и общественных структур в проекте.

4. Риск нарушения связи условий, результатов и последствий

Проект всегда ограничен. Ограничен по времени, ресурсам, территории, целевой группе. Поэтому неизбежно что-то остается за рамками видения и влияния в проекте, - как позитивное («точки роста»), так и негативное («проблемные точки»). Нельзя объять необъятное. Но можно попытаться перечислить то, что осталось за пределами досягаемости проекта РКПМО… Это как у Валентина Катаева в сказочке «Дудочка и кувшинчик» - «одну ягодку беру, на другую смотрю, третью примечаю, а четвертая мерещится…».

Например, - рассмотреть влияние образования на социально-экономическое развитие территории и региона, попытаться оценить инвестиционный вклад образования в капитализацию человеческих ресурсов на территории и в регионе. Такую связь очень непросто выявить как причинно-следственную, - слишком много «стейкхолдеров» (2) заинтересовано в сфере образования, слишком много факторов влияет на уровень благосостояния населения и на качество жизни граждан, проживающих на территории, если она устойчиво развивается.

На уровне отдельного ученика или отдельного учителя это влияние отследить невозможно. Портфолио описывает их самих, а не внешнюю социальную среду. А вот для отдельной школы, в течение какого-то времени, - уже можно. Для этого можно проанализировать, например, «точность попадания» результата образования - поступления и трудоустройства выпускников в структуру запросов на профессии рынка труда и занятости в регионе.

На уровне отдельного ученика или отдельного учителя это влияние отследить невозможно. Портфолио описывает их самих, а не внешнюю социальную среду. А вот для отдельной школы, в течение какого-то времени, - уже можно. Для этого можно проанализировать, например, «точность попадания» результата образования - поступления и трудоустройства выпускников в структуру запросов на профессии рынка труда и занятости в регионе.

Но тогда придется рассматривать в «дорожной карте» новый ряд «проблемных точек» (они же и потенциальные «точки роста») в виде системы вопросов:

  • каковы механизмы прогноза рынка труда и занятости в регионе и соответствующего заказа системе образования?
  • какова идеальная модель (и стандарты, не только не с только по ЕГЭ) выпускника в соответствии со спецификой территории?
  • какова идеальная модель (и профессиональные стандарты по должностям и видам деятельности) учителя данной школы на данной территории?
  • какова идеальная модель образовательного учреждения (по типам) на данной территории?
  • какова идеальная модель муниципального органа управления образованием для данного региона?какова идеальная модель образовательного учреждения (по типам) на данной территории?
  • какова идеальная модель регионального органа исполнительной власти субъекта РФ?
  • какова методика, позволяющая вносить стимулирующие коэффициенты в расчет норматива для каждого муниципального образования и для каждой школы внутри его?

Вопросы будут множиться, пока не сойдутся в главной проблемной точке – «каково должно быть содержание образования?». «Содержание образования» не в его «натуральном» виде перечня учебных программ БУПов, КИМов по предметам и дисциплинам и т.д., а «содержание образования», как то, по словам немецкого физика Макса Лауэ, что остается, когда все выученное забыто. «Содержание образования» как то, что сегодня пока отсутствует, но что может быть совместными сетевыми усилиями «взрощено» (и «врощено», - институциализировано) в социальную ткань и практику работы системы образования в ходе данного социального проекта и после него.

Нахождение ответа на вопрос, возникший в ходе реализации проекта в некой «проблемной точке», может изменить дальнейшую траекторию «дорожной карты» проекта.

Рис. 4. «Проблемная точка» многоуровневого проекта

Это касается каждой из выбранных в РКПМО предметных областей (приоритетов, частных целей), по разному именуемых и переформулируемых в разных контекстах, но остающихся инвариантными по содержанию.

  1. Рост заработной платы педагогических работников, связанный с введением новых систем оплаты труда.
  2. Повышение эффективности расходования бюджетных средств путем введения нормативного подушевого финансирования.
  3. Повышение качества образовательных услуг путем введения единой независимой системы оценки качества образования.
  4. Создание условий для обучения, соответствующих современным требованиям, путем развития сети общеобразовательных учреждений.
  5. Обеспечение государственно-общественного характера управления образованием.

Наложение друг на друга дорожных карт при управлении проектом РКПМО и проекция «проблемной точки» на другие дорожные карты приводит к изменению «дорожной карты» в каждой предметной области проекта на всех его уровнях управления и масштабах рассмотрения и детализации.

Рис. 5. «Проблемная точка» в разных предметных областях проекта

Проблема (вопрос) как остановка действия в силу недостаточности ресурсов (или их переизбыточности и невозможности адекватно самоопределиться) имеет проекции в каждый аспект проекта:

  • социально-политический;
  • нормативно-правовой;
  • Финансово-экономический;
  • организационно-функциональный;
  • кадрово-образовательный;
  • информационно-коммуникационный;
  • материально-технический и т.д.

Поэтому «дорожная карта» проекта представляет собой как линейный дискурс с датами «контрольных и проблемных точек», так и объемный «атлас» разного типа «дорожных карт» разного масштаба. В каждом аспекте данная проблема (вопрос) должна иметь свое разрешение - ответ, который и выступает как найденный ресурс проекта.

Рис. 6. «Проблемная точка» в разных аспектах проекта

Необозримость множества «проблемных точек», трансформирующихся в «точки контроля», на глобусе «дорожной карты» проекта, ставит проблему многоальтернативной оптимизации (3) – отбора и выбора минимального объема мониторинга в условиях ограниченности ресурсов проекта. Эффективность ресурса задана отношением «затраты-результаты». Но при многоуровневом сетевом проекте ресурсы начинают между собой «конкурировать» - использование еще одного ресурса может привести к ухудшению эффективности других. Информационно это выглядит как «метастазы излишних знаний». Такова плата за переизбыточность наличных ресурсов.

Справедливо и обратное… Нацеленность участников публичных обсуждений только на опубликованные параметры мониторинга – вполне понятное желание продолжить финансирование регионального проекта в следующем году может привести к последствиям, аналогичным публикации стандартов, планируемым результатам обучения и нормам ЕГЭ. В этом случае введения единообразия происходит подмена целостного процесса связи «условия–результаты–последствия» только ориентацией на результат, описанный в жесткой системе показателей.

Такой вид мониторинга, несомненно, важен и нужен для федерального уровня, контролирующего расходование средств и отчитывающегося перед вышестоящими инстанциями за результаты их расходования. Но только одного этого для проекта недостаточно.

Региональные мониторинги должны иметь как минимум «двойные стандарты»: одни – совпадающие с федеральными для отчетности, и другие – для собственного пользования.

Мониторинг федерального уровня первую очередь предназначен для сравнения регионов между собой и принятия решения о возможности дальнейшего финансирования. Его «дорожные карты» должны содержать перечень «точек контроля», описанных в системе сбалансированных показателей нормального функционирования проекта.

Мониторинг регионального уровня предназначен для сопоставления региона с самим собой «вчера, сегодня и завтра», для определения перспектив развития. Дорожные карты регионального мониторинга проекта должны содержать дополнительно перечень «проблемных точек» (потенциально превращающихся в «точки роста»), описанных в динамически меняющейся системе индикаторов и показателей развития проекта.

Методика составления «дорожных карт» РКПМО должна выстраиваться от построения «проблемных точек» в «атласе мониторинга» к их превращению или в линейный дискурс «точек контроля», или в сканирование и поиск последующих «точек роста».

5. Риск тотальной стандартизации и регламентации

«Анализировать» можно все, что поддается анализу и синтезу, различению и обобщению в принятых единицах смысла (знаках, терминах, определениях, понятиях, моделях). «Экспертировать» приходится, когда требуется сопоставить подходы и определить социокультурную норму как материал и основания для оценки. «Оценивать» требуется для принятия управленческого решения. «Мониторинг» - это сканирование траектории проекта на предмет прохождения «контрольных точек» и надзора за «проблемными точками» (возможными «точками роста») с точки зрения их характеристик и параметров - «индикаторов» и «показателей» «Индикаторы» состояния указывают, достиг ли объект управления (и оценки) желаемого состояния. Зажглась ли красная или зеленая «лампочка» на «светофоре» – социальном «приборе», фиксирующем изменения, необходимые для продолжения дальнейших проектных действий.

«Измерять» - ставить в соответствие качественному «индикатору» численное значение показателя по заданной шкале. «Измерять» возможно только и только тогда, когда есть инструмент измерения и получения «показателей». Когда есть некая шкала с ценой деления и со стрелочкой. Лучше всего простой, дешевый и удобный в практике инструмент, на статистике или социологических исследованиях основанный. «Показатели» могут быть как «прямые», так и «косвенные» - по формуле из прямых показателей вычисляемые.

«Стандартизировать» можно только те показатели, на которые можно влиять (состояние объекта управления регулировать) с помощью управленческих функций (бюджетирование, нормирование, регламентация, тарификация, лицензирование, аттестация, инспекция, аккредитация, стандартизация, классификация, ведение реестров, кодификация…), куда «управленческие руки» ЛПР дотягиваются.

«Оценка» – это сравнение с готовой нормой. В проектной логике на каждом уровне проектирования норма оценки по-разному может называться – приоритет, принцип, критерий, требования, стандарт… И в разных индикаторах и показателях описываться.

Рис. 7. Сбалансированная система качественных индикаторов и количественных показателей оценки в проекте

В административной логике все параметры оценки сводятся к индикаторам и показателям независимо от уровня проектирования. При этом не рассматриваются компетенции как уровни владения вопросом ведения. Если заранее все параметры и показатели успешности проекта с федерального масштаба для всех нижележащих масштабов (а их до восьми может быть!) жестко прописать, то получится новый ЕГЭ для регионов. Но так как все же «единое образовательное пространство» и в управлении необходимо, то выход мировая практика социального партнерства нашла в процедуре согласовании норм «на встречных потоках».

Лауреат Нобелевской премии философ Хайек пишет: «Законы и нормы выполняются людьми, если они этими людьми принимаются». «Принимаются» в двух смыслах: «принимаются к исполнению» и «принимаются всеми вместе». После чего участники разработки этих законов и норм становятся самыми активными их реализаторами, поборниками и трансляторами.

Международная практика социального партнерства выработала следующие принципы сохранения многообразия отношений в многоуровневом взаимодействии в сетевых проектах и управлении ими:

  • партисипативность - участие в со-проектировании и оценивании всех тех, кто является участником или пользователем результатов проекта;
  • траснспарентность - прозрачность, чтобы все и каждый знали всё о проекте и его оценке;
  • субсидиарность - взаимная ответственность за то, чтобы принятые сообща договоренности удерживались и исполнялись. Верхний уровень управления вмешивается в полномочия нижнего, только если его об этом просят, или же нарушены принятые договоренности;
  • оптимальность как соорганизация ресурсов и минимизация рисков принимаемых сообща решений.

Там, где существует одна единственная общая и неизменная для всех и каждого «высшая цель», не остается места ни для каких-то этических норм или для частных принципов, ни для иных критериев и правил.

Индикаторы и показатели «контрольных и проблемных точек» «дорожных карт» должны разрабатываться на «встречных потоках» публичных обсуждений как «сверху вниз» так и «снизу вверх».

6. Риск разрывов коммуникации

На любое многообразие для саморазвития необходимы ограничения. Особенно в коммуникации. В синергетике хаоса Хаккен называет их «параметры порядка». Их не может быть много.

При публичных открытых обсуждениях мониторинга, «дорожных карт» и рисков РКПМО вновь и вновь приходится возвращаться к проблеме целевой социальной группы проекта. На кого работаем? На государство? На население? На экономику? Или на Детство?

Это неудивительно, так как именно проблема порождает любой социальный проект. Проблема субъекта, автора проекта и/или целевой группы на которую он ориентирован, – это остановка действия. Когда ни сдвинуться с места, ни сделать нечто, ни осознать, почему это происходит, - невозможно. Проблемная ситуация возникает когда что-то отсутствует, чего-то хочется, а чего, какого «рожна» надо - непонятно. Пойди туда, не знаю, куда… Или же когда невозможно сделать выбор из двух, типа «буриданова осла», и более альтернатив. Когда альтернатив выбора столько, что и глаза разбегаются. Преодоление проблемы в поиске и использование недоступного почему-то ранее ресурса в каком-то аспекте. В частности, ресурса, который есть всегда, - ресурса кооперации конкурирующих систем в условиях общей недостаточности или переизбыточности ресурсов.

Для этого поневоле приходится на время остановиться, работу прекратить, партнеров отобрать, возможно, - новых, и где-то собраться, чтобы по сторонам оглянуться. Чтобы вновь и вновь исследовать, проанализировать проблемную ситуацию и выявить, сформулировать и переформулировать проблему. Но одного только этого взгляда вокруг недостаточно, так как «должное» никогда не проистекает из «сущего».

На первой фазе проекта проблема выступает как разрыв между существующим настоящим и желаемым будущим. Для её осознания приходится «поднимать себя» уровнем выше в собственном сознании и просчитывать варианты и возможные (и невозможные) сценарии разворачивания ситуации.

На второй фазе проектирования происходят постановка вопросов, выделение противоречий, выделение двух и более альтернатив для принятия решения о выборе и получении ответа. Этот процесс задавания вопросов и нахождения ответов на них и есть – операционализация, разработка проекта. В результате из рассмотрения возможного (и невозможного) в сознании автора проекта (персонального или коллективного) возникает «должное» состояние рассматриваемого предмета проектирования. (объектов, процессов, субъектов в нем).

Однако не всё из этого придуманного есть возможность реализовать – не хватает ресурсов, мешают условия и объективные обстоятельства. Поэтому в проекте сначала мысленно, а потом и в практике действий из «возможного» простраивается «реальное» - то, что можно воплотить в жизнь и реализовать в практике.

Рис. 8. Четыре фазы «жизни проекта»

«Реальное», как описанные в тексте проекта планируемые действия по реализации проекта, в той или иной степени может приводить к совпадению с желаемым будущим. Поэтому в тексте проекта заранее описываются еще и процедура оценки результатов проекта, и мониторинг (надзор, контроль, сканирование «траектории», «маршрута») хода самого проекта.

После завершения этой фазы разработки проекта его текст (а иногда и сама группа разработчиков) подвергается экспертизе для принятия управленческого решения о ресурсном обеспечении проекта (возможно, - многоаспектном, и не только финансовом) и начале социальной реализации для воплощения проектного замысла и идеи в жизнь.

Описанная идеальная модель четырех фаз проектирования – «фаз жизни проекта» на практике оказывается гораздо сложнее, так как при первом проходе не обо всём удается договориться со всеми участниками проектирования и заинтересованными в проекте сторонами. Чаще всего не из-за принципиальных разногласий, а из-за отсутствия взаимопонимания, возникающего вследствие разрывов коммуникации. Разрывы коммуникации могут быть обусловлены тем, что:

  1. участники представляют в своем сознании и на разных языках описывают разные предметы одного и того же социального объекта проектирования (в данном случае – «модернизации образования»):
    • жизнь и творчество детей, учителей и родителей; социальные, межличностные и трудовые отношения между ними;
    • социокультурные процессы (обучение, воспитание, образование, подготовка кадров, преподавание…) и желаемые изменения отношений в них;
    • систему деятельностей и исторически сложившиеся социокультурные нормы этих деятельностей для разных позиций – учитель, педагог, воспитатель, администратор, управленец…
    • среду или инфраструктуру, в которой эти процессы проистекают, механизмы регулирования социальных отношений, инструменты или факторы, влияющие на формы регулирования и т.д.;
  2. участники рассматривают разные аспекты одного и того же предмета (финансово-экономический, нормативно-правовой, межличностный, кадрово-образовательный, организационно-функциональный, информационно-коммуникационный, социально-психологический и т.д.);
  3. участники выбирают разные пространственные (человек, социальная группа, население, город, регион, страна…) и временные (сейчас, год, десятилетие, эпоха…) контекст и масштабы рассмотрения;
  4. участники рассматривают предмет с разных точек зрения и из разных позиций проектирования (аналитик, эксперт, разработчик, оценщик, презентатор, консультант, практик-реализатор и т.д.);
  5. участники придают различный статус своим высказываниям (сущее, должное, возможное, реальное, невозможное), определяющий модальность коммуникации и цели высказывания;
  6. участники описывают ситуацию, положение или состояние объекта на языках разного уровня сложности (ценности, цели, задачи, средства, результаты, продукты и символы) в разных единицах смысла (эмоции и чувства, знаки, термины, определения, понятия, модели).

Достаточно одного несовпадения из всего этого многообразия условий, чтобы в ходе публичных обсуждений на любой из четырех фаз со-проектироваия сетевого социального проекта возникло непонимание, часто сопровождающееся скрытыми или явными коммунальными конфликтами.

Организация публичных обсуждений требует в первую очередь привлечения профессионалов, умеющих работать с групповой сетевой коммуникацией. Экспертных команд, подобных профессионалам «Эврики», должно быть много в каждом регионе, чтобы систематически работать с муниципалами и образовательными учреждениями. Причем общественников в массовом порядке обучить могут только другие местные и региональные общественники. Которых нужно еще найти или подготовить.

Вторым условием продуктивности публичных обсуждений и адекватности коммуникации выступает наличие у участников личной ответственности за принимаемые решения и персональных рисков как меры этой ответственности. Иногда для этого оказывается достаточно объективного освещения дебатов по ТВ и в бумажных или электронных СМИ. Иногда требуется регламентация порядка обсуждений. Но главным является предметное содержание обсуждений – что обсуждается - перераспределение благ или общие и персональные риски принимаемых решений.

В борьбе за благо: чем сильнее на себя тянешь, тем выше вероятность его получения, а вот при попытке избегания и ухода от общих коллективно распределенных рисков, чем меньше ты на себя их берешь, тем выше риск остаться в одиночестве и как результат заполучить лично для себя новые, еще большие угрозы и опасности (4).

Поэтому процедура обсуждений в этом случае нажинается с самооценки ЛПР и с его видения рисков результатов и последствий принимаемых им решений. Компетентность выступающего проявляется в том, какие и сколько типов проблем он удерживает и связывает в своем сообщении со своей ответственностью за их преодоление и риски принимаемых решений.

А продолжается обсуждение в виде публичного открытого диалога между самооценкой и внешней многопозиционной оценкой участников.

Отсюда вытекает третье условие проведения публичных обсуждений - необходимость отбора и селекции участников. Так как безответственность может породить агрессивность некоторых присутствующих, в первую очередь за счет их неграмотности в обсуждаемом вопросе, - будь то «дорожная карта» проекта или распределение стимулирующей части заработной платы.

Общий подход к регламенту публичных обсуждений может быть следующий: назвать вещи своими (их собственными) именами; оценить друг друга по достоинству, взвесить общие и персональные риски и зафиксировать механизм наступления ответственности и только тогда определить возможное совместное дело.

7. Риск перехода от ведомственных целевых программ к сетевым социальным проектам

Проекты бывают разные… Финансовые, строительные, политические, экономические… Когда речь идет о целенаправленном изменении жизни людей, говорят о социальных проектах. Комплексный проект модернизации образования – это социальный проект в сфере образования. Социальный проект - это пожелания и намерения по устранению проблем, публично описанные на неком профессиональном языке. (О.И. Генисаретский). «Пожелания» по осуществлению цели – это описание состояния желаемого будущего. «Намерения» – задачи действовать для достижения этого состояния. Различить в тексте «цель» от «задачи» без рассмотрения контекста так же сложно, как отделить «процесс» от «объекта» – если есть нечто (объект), то оно изменяется и порождает представление об этих изменениях – «процесс». «Процесс», который может быть «схвачен» в сознании в целостности и рассмотрен как «объект». Например, «оценивание» и «оценка» соотносятся как процесс и результат и могут в речи именоваться одним словом - «оценка». То же самое и с «экспертизой» «анализом» и другими отглагольными существительными. Эта путаница постоянно происходит в словах, в речи и в коммуникации…. Не менее сложно разобраться с «проектом» в сознании, где слиты слова, образы и действия с ними.

«Проект» без намерений действовать – это «прожект». «Проект» без опубликованных пожеланий - это «план». Другими словами, проект «двумерен», он задает двухфокусность и тем самым - бинокулярность видения и объемность ментальной картинки описания положения в объекте. Тем он и ценен. Тем и отличен от линейных целевых ведомственных программ, стартующих от административного «должного».

Если автор проекта не один, если в проекте несколько «действующих лиц» и «исполнителей», то их действия в проекте дополнительно приходится сорганизовать. Новый тип проекта обычно называют «оргпроект» - «организационный проект». Он уже «трехмерен» - пожелания, намерения и субъекты… Если оргпроект одновременно решает к тому же несколько проблем, то говорят обычно о «мега-проекте». Тот имеет дополнительное измерение – «проблемы» и поэтому может рассматриваться как «четырехмерный», предельно сложный.

РКПМО – сетевой социальный мега-проект в сфере образования. В исторических масштабах России его по сложности, по степени инновационности и возможным последствиям можно сравнить с планом ГОЭЛРО, «атомным проектом» и «космическим проектом».

У РКПМО не может быть фиксированное число авторов. Как бы ни старался автор (со-авторы) социального проекта привлечь на этапе разработки к со-проектированию представителей всех заинтересованных сторон, как ни старался бы согласовать интересы всех целевых групп мега-проекта, но обязательно найдутся те, кто о проекте не слышал, в его разработке не участвовал, с его идеями частично или полностью не согласен.

Реализация любого масштабного проекта вызывает в социальных системах и в сфере образования, и в иерархии управления ею – в системе образования, смещение равновесия, порождая новые, непредвиденные проблемы, возможно, ранее в проекте не учтенные.

Меняясь в чем-то одном, социальные системы должны оставаться стабильными, сохраниться в других, как правило, основных своих качествах. Поэтому необходимо учитывать и степень сопротивления нововведениям, привносимым социальными проектами. Это сопротивление носит в значительной мере объективный характер и не есть плод консерватизма и некомпетентности каких-то конкретных лиц и работников. Любая техническая, биологическая, социальная и т.д. система стремится при любых изменениях сохранить свою стабильность и целостность. Всякие попытки изменения ее внутреннего и внешнего состояния воспринимаются как угроза своему существованию, и в ответ система старается парировать, локализовать и отторгнуть проектные нововведения.

В этом есть здравый смысл. Ведь всякое изменение характеристик объекта проектирования неизбежно противостоит уже сложившейся существующей системе с ее уже “увязанными” между собой и “пригнанными” друг к другу связями, отношениями, нормами. Так как базовый процесс образования как обучения и воспитания остановить нельзя, приходится делать это “на ходу”. Привносимая проектом инновация на какое-то время “сбивает настройку” функционирования и требует частичной или полной перестройки обеспечивающих его механизмов.

Поэтому, с точки зрения сложившейся системы и входящих в нее элементов, для обеспечения ее бесперебойного функционирования, как оно сейчас есть, лучше всего было бы вообще никогда и ничего в ней не менять. В идеальном варианте социальный проект может быть реализован, если в его реализации заинтересованы абсолютно все и участники, и те, кого он так или иначе касается.

Мало создать социальный проект даже наилучшим способом - нужно еще и реализовать его, организуя работу на местах, включая всех не только заинтересованных, но и поневоле задействованных лиц. Иначе может случиться, что часть участников процесса реализации проекта будут осознавать новую ситуацию и работать по-новому, остальные же будут проживать не в новых, а в старых реалиях, что неминуемо приведет к всякого рода сбоям, накладкам и иным погрешностям запланированных реорганизаций.

С точки зрения административной логики вертикали управления социальный проект должен быть реализован точно в указанные сроки, ничуть не изменяясь, точно и беспрекословно. Поэтому ведомственные «проекты» воплощения «должного» в «сущее» именуют «программами». Принял решение, - взял и инсталлировал программу в машину управления как в некий компьютер автоматизированный «сверху до низу» (а).

Рис. 9. Пути реализации социальных проектов

В гражданском обществе презумпция совсем иная, поэтому в идеале и взращиваются общественные инициативы снизу, как английский газон, столетиями, по спирали эволюционного развития (рис. 9, б).

Нынешнее отсутствие инициатив населения и общественности заставляет властные органы запускать процессы социального развития или сверху, в надежде, что они «прорастут» в активности масс населения (рис. 9, в), или, как это принято на западе, начнут работать на «встречных потоках».

Опыт реализации социальных проектов в России показывает, что хоть сверху, хоть снизу, но спираль развития превращается (и оснований к этому много как исторических, лингвистических, географических, так и природно-климатических и т.д.) в спираль становления. – «шаг вперед - все возможные шаги назад до самого начала» (рис. 9, г). Постоянен возврат к началу, к пересмотру основных положений сетевого социального проекта. Поэтому, несмотря на то что проект обязательно имеет рамки (территории, социальной группы, времени…) и границы ресурсов (финансовых, организационных, политических и т.д.), социальное проектирование и перепроектирование идет в России, перманентно захватывая и преобразуя людей как во власти, так и в общественности.

Таким образом, отсутствие единообразия в содержании публичных обсуждений хода РКПМО, - это не хорошо и не плохо Это неотъемлемое свойство реализации сетевых социальных проектов и свидетельство того, что процесс модернизации образования в стране пошел. Это значит, что на всех уровнях в регионах появились грамотные субъекты социального проектирования в образовании, готовые взять на себя риск и ответственность за будущее образование России.

Прямой как стрела прогресса, еще вчера ясный как Божий день путь социального проектировщика как «воина света» превращается сегодня в карту пересеченной местности, проселочных дорог и скоростных шоссе с «централями и маргиналями». В «дорожную карту», в которой нужно разбираться и которую нужно уметь писать, рисовать и читать...

Этому всем приходится учиться заново. Это риск.

2 июля 2007 года

Сноски:

1. ФЗ от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; ФЗ от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий» .

2. Стейкхолдер (от англ. stakeholder; букв. «владелец доли (получатель процента); держатель заклада», изначально — распорядитель (доверительный собственник) спорного, заложенного или подопечного имущества) — в узком смысле слова: то же, что и shareholder (акционер, участник), то есть лицо, имеющее долю в уставном (складочном) капитале предприятия; зачастую под термином «стейкхолдеры» подразумевают группы влияния, существующие внутри или вне компании, которые надо учитывать при осуществлении деятельности. Интересы стейкхолдеров могут вступать в противоречие друг с другом. Стейкхолдеров можно рассматривать как единое противоречивое целое, равнодействую¬щая интересов частей которого будет определять траекторию эво¬люции организации.

3. Львович Я.Е. Многоальтернативная оптимизация: теория и приложения. Изд. Кварта, Воронеж, 2006.

4. Редюхин В.И. Что такое ОПЭР – общественно-государственная профессиональная экспертиза, оценка рисков и рейтинги.

 
© МФТИ
© МЭРТ
© НП Аналитический центр "Концепт"
Сайт разработан:
"Golden CMF" ™ - 2energies ©

Издательство «Концепт» Москва 2004
Дата последней редакции: 16.10.2009

ГЛАВНАЯ   |   ПУБЛИКАЦИИ   |   РУБРИКАТОР   |    АВТОРСКИЙ УКАЗАТЕЛЬ   |   О ЖУРНАЛЕ   |   УЧРЕДИТЕЛИ