Электронный Научно - Информационный Журнал Системное Управление. Проблемы и Решения
 

Идеальный процесс конкретизации и реализации идей в государственном управлении

Выпуск 4

Кучкаров З.А.

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 [6], задавший очередной этап административной реформы, ввёл для федеральных органов исполнительной власти РФ функции нормативно-правового регулирования, выработки государственной политики и контроля и надзора. Этот Указ предписал создание новых организационных структур федеральных органов исполнительной власти: министерств, агентств и служб, реализующих эти функции.

В рамках работ по государственным контрактам Аналитический центр "Концепт" решал задачи совершенствования министерств. Для этого были разработаны понятия и модели идеального министерства, конуса конкретизации идей и др. [1, 2, 3]. В этих моделях описаны создание, движение и преобразование нормативно-правовых актов на каждом уровне организации в ходе реализации идеи/решения лица, принимающего решение (президента). В данной статье описаны и интерпретированы процессы идеальной конкретизации и реализации решений.

Система федеральных органов исполнительной власти призвана решать проблемы сферы деятельности - довести замысел президента до конкретных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере деятельности федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с идеальной моделью организации, "движение" нормативно-правовых актов можно описать с помощью четырех процессов: нормативно-правового регулирования ("конкретизации"), выработки государственной политики ("операционализации"), контроля и надзора ("удержание"), а также выбора существенных для реализации идей аспектов ("аспектизации") (см. рис. 1 и рис. 2).



Рис. 1. Организация с точки зрения движения нормативно-правовых актов

Рис. 1 описывает только один аспект организации. Для наглядного представления других аспектов организации, существенных для реализации идей, плоское представление рис. 1 разворачивается в объемное на рис. 2, треугольник "превращается" в конус. Причем в этом конусе выделяются уровни компетенции (уровни конкретизации решений при реализации идеи) соответствующие президентской вертикали власти.

Рис. 2. Конус реализации идей президента

Сама по себе идея, какая бы она ни была, реализована быть не может, т.к. она содержит решение слишком абстрактного уровня (например, "обеспечить повышение благосостояния населения"). Для того, чтобы идея "заработала", её нужно, с одной стороны, конкретизировать (осуществить нормативно-правовое регулирование с одного уровня компетенции на другой) в соответствующих нормативно-правовых актах, превратив в основания для принятия решений разными уровнями управления организации. Примеры таких законодательных и нормативно-правовых актов: федеральный закон, концепция, политика, программа, положение, приказ, поручение.

С другой стороны, для реализации решений, закрепленных в этих нормативно-правовых актах, на каждом уровне управления должна быть создана целостная система управленческих решений, т.е. на каждом уровне должна быть выработана система мер по тому, как "операционализировать" нормативно-правовые акты вышестоящего уровня. Операционализация нормативно-правовых актов вышестоящего уровня обеспечивается и закрепляется в соответствующих документах этого уровня, например, в указе, политике, проекте, регламенте, инструкции.

"Конус реализации идей президента" на рис. 2 описывает идеальную структуру процессов министерства для эффективной реализации идей вышестоящего субъекта (президента) субъектами разных уровней иерархии с указанием процессов, которые эти субъекты должны реализовать на своем уровне иерархии. Входы и выходы процессов описаны в документах, содержащих нормативно-правовое регулирование (конкретизацию) и выработку государственной политики (операционализацию) решений вышестоящего уровня. Предполагается, что в этих документах учитываются все существенные для реализации идей аспекты сферы деятельности. Эффективность обеспечивается целостной и непротиворечивой идеальной моделью структуры процессов министерства, а также явным выделением субъекта, для которого оценивается эта эффективность.

Важное предположение заключается в том, что существует ограничение на глубину уровней компетенций, которые контролирует субъект самого верхнего уровня (президент). В рассматриваемой модели предполагается, что нижним уровнем компетенции системы управления реализацией идей президента является уровень сотрудников министерства. Т.е. каждый сотрудник отдела министерства выполняет указанные функции президента.

Еще одной точкой зрения на уровни конуса на рис. 2 является то, что на уровне "решение проблем сферы деятельности" осуществляется превращение проблемы сферы деятельности в приоритетную Идею. На уровне компетенции "разработка концепций политики" данная Идея превращается в принципы разработки ведомственных целевых программ.

На следующем уровне в программах появляются критерии их достижения. На уровне компетенции "тактическое управление целями" цели превращаются в задачи, а критерии порождают конкретные требования к нормативно-правовым актам (положениям и регламентам). На уровне "оперативное управление (руководство) задачами" задачи превращаются в функции и обеспечиваются инструкциями, к примеру, по делопроизводству. На нижнем уровне компетенции исполнение функций приводит к появлению результата, описанного в форме продукта. Рутинная работа не требует пояснений и исполняется автоматически на уровне навыка.

С точки зрения метода комплексирования предложений по совершенствованию, выдвигаемых различными специалистами [4], каждая идея реализуется не отдельно от других, а комплексно. При этом оцениваются роль, место и значение каждой идеи в процессе развития рассматриваемого объекта. Проследим как с точки зрения модели "Конуса реализации идей президента" (рис. 2) должна реализовываться только одна Идея.

Президент на основе конституции с учетом выявленных проблем в своей сфере деятельности, в указе и федеральном законе формулирует свою идею: "что значит замена льгот денежными компенсациями" (в федеральном законе) и "какие операции для реализации этой Идеи нужно проделать; кто является исполнителем этих операций" (в указе). Далее, правительство конкретизирует решения президента, приведенные в федеральном законе и указе, закрепляет их в концепции (критерии в реализации Идеи - определение, что такое хорошо в соответствии с Идеей) и политике (конкретизация операций указа).

Министр на своем уровне в соответствии с концепцией и политикой готовит программу (цели в реализации Идеи) и проект (конкретизация операций политики). Директор в соответствии с программой и проектом готовит положение (задачи в реализации Идеи) и регламент (конкретизация операций проекта). Начальник в соответствии с положением и регламентом готовит поручение (функции в реализации Идеи) и инструкцию (конкретизация операций регламента). Сотрудник на основе поручения и инструкции получает нормативно-правовые акты для сферы деятельности президента, в одном из которых содержится система функций, описывающих реализацию Идеи, во втором - система операций для данного исполнителя, являющаяся результатом операционализации Идеи.

При этом должны существовать механизмы, осуществляющие постоянный контроль правильности конкретизации и операционализации Идеи. Кроме того, при подготовке проекта реализации Идеи рассматриваются все существенные аспекты для ее реализации: материальный, этический, организационный, финансовый, функциональный, кадровый и т.д.

Если закон рассматривает только финансово-экономические и прагматические выгоды населения, не учитывая другие существенные для эффективной реализации Идеи аспекты, к примеру, ценностный аспект, то реализация закона может повлечь за собой негативные социально-экономические последствия, устранение которых может вылиться в многомиллионные суммы (например, для пенсионеров "льгота" - это не только финансовая поддержка, но и признание их права выгодно отличаться от других слоев населения). Такова цена управленческой ошибки при управленческом, правовом и политическом регулировании.

Кроме того, если закон на федеральном уровне не обеспечен всеми подзаконными актами, в которых конкретизированы вводимые нормативно-правовые акты, вплоть до бухгалтерской инструкции по перечислению финансов, то сбой хотя бы в одном "передаточном" звене управленческих механизмов приведет к тому, что Идея, проводимая в законе, не будет правильно реализована.

Значительные проблемы при разработке обеспечивающих закон подзаконных актов и других документов создает громадное разнообразие параметров, которые необходимо учитывать. Так, к примеру, стоимость единого проездного билета - разная по регионам, значит, нужно заранее по регионам вычислить разные требуемые суммы. В разных регионах разное число льготников, значит, нужны разные суммы, разные перечни кодов видов продовольственных товаров и товаров для детей, которые облагаются разными налогами - все это необходимо отдельно рассматривать в каждом отдельно взятом случае.

Проведенный анализ в работах [1, 2, 3] c использованием модели "Конуса реализации идей президента" показывает, что ни на федеральном уровне, ни на уровне министерства не существует в настоящее время системы, обеспечивающей эффективную реализацию идей.

Эффективность реализации идей зависит от степени "удержания" (контроля за движением нормативно-правовых актов, осуществляемого за всеми процессами конкретизации, операционализации и выбора существенных для реализации идей аспектов, которые представлены "Конусом реализации идей президента" на рис. 2).

Потеря "удержания" хотя бы в одном уровне компетенции делает невозможным оценить эффективность деятельности подразделений и сотрудников (понятие эффективность применимо только по отношению к целостности) и, следовательно, внедрить бюджетирование, ориентированное на результат. Это, помимо всего прочего, с большой вероятностью приведет к искаженной реализации Идеи.

Удержание целостности и связности системы разработки, принятия и реализации нормативно-правовых актов регулирования сферы деятельности с учетом уровней компетенции на основе идеального процесса реализации идей президента является новым, пока неосвоенным ресурсом совершенствования системы организационного управления организаций, в частности, федеральных органов исполнительной власти.

Литература

  1. АЦ "Концепт". Отчет по НИР "Разработка программы совершенствования системы организационного управления Минэкономразвития России" за 1, 2 и 3 этапы. Государственный контракт № 3.46.1/16 от 15.03.2004 между НП "Аналитический центр "Концепт"" и Минэкономразвития России.
  2. АЦ "Концепт". Отчет по НИР "Научно-методические рекомендации по оптимизации организационно-функциональной структуры управления в Министерстве в соответствии со стратегическими целями и задачами Министерства на 2005-2008 гг." за 1 и 2 этапы по Государственному контракту № 4.01.1/87 от 28.07.2005 г. между НП "Аналитический центр "Концепт"" и Минэкономразвития России.
  3. АЦ "Концепт". Отчет по НИР "Разработка мероприятий и методическая поддержка реализации Федерального закона № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в Минэкономразвития России" по Государственному контракту № 4.01.2/88 от 28.07.2005 г. между НП "Аналитический центр "Концепт"" и Минэкономразвития России.
  4. Никаноров С.П., Малиновская Е.В., Аламдарова М.Р. О новом методе обоснования и комплексной оценки предложений по развитию проектно-сметного дела в стране. ЦИНИС Госстроя СССР, М., 1987.
  5. Постановление Правительства РФ № 443 от 27 августа 2004 г. "Об утверждении положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации".
  6. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 "О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти".

 
© МФТИ
© МЭРТ
© НП Аналитический центр "Концепт"
Сайт разработан:
"Golden CMF" ™ - 2energies ©

Издательство «Концепт» Москва 2004
Дата последней редакции: 16.10.2009

ГЛАВНАЯ   |   ПУБЛИКАЦИИ   |   РУБРИКАТОР   |    АВТОРСКИЙ УКАЗАТЕЛЬ   |   О ЖУРНАЛЕ   |   УЧРЕДИТЕЛИ