Электронный Научно - Информационный Журнал Системное Управление. Проблемы и Решения
 

БОР – Бюджетирование, ориентированное на результат. Обзор систем организационного управления – предшественников

Спецвыпуск 3

Кучкаров З.А.

Данный материал решает задачу ознакомления читателя с историей становления и развития методов программно-целевого планирования (ПЦП), и рассмотрения их с точки зрения сегодняшнего состояния теории и практики управления. Основная цель — предоставить читателю возможность взглянуть на идущую реформу государственно управления в части бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) в свете исторического опыта программно-целевого управления, его успехов, надежд, провалов и разочарований.

Исторический ракурс основан на 8 книгах по программно-целевому планированию, приведенных в Перечне источников. Этот перечень дополнен другой литературой по данной тематике и включен в Список литературы. Структура излагаемого материала следующая: краткое Резюме литературы по Программно-целевому планированию (ПЦП), содержащее основные исторические моменты становления и развития методов программно-целевого планирования со ссылками на соответствующие источники, и Комментарии к источникам, содержащими дайджесты использованных источников, приведенных в Перечне литературы. Кроме этого, дайджесты снабжены комментариями, содержащие авторские пояснения и отношение к современной практике управления на примере Аналитического центра "Концепт".

Структура дайджестов сохраняет структуру книги для большего удобства использования. Текст источников (цитаты или изложение) приводится простым шрифтом, определения и важные цитаты выделяются курсивом. Авторские комментарии выделены подзаголовком "Комментарий".

Также приводится текст Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной Постановлением Правительством РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (Pdf, 388 Кб.).

 

Употребляемые сокращения:

БОР – бюджетирование, ориентированное на результат;
ЛПР – лицо, принимающее решение;
ППБ – планирование и программирование бюджета;
ПЦП – программно-целевое планирование;
ФМО – функционально-методное отношение;
ЦНС – целенаправленная система;
ЦУС – целеустремленная система;
PERT (Project Evaluation and Review Technique) – Метод оценки и обзора программы. Примечание. В советской практике аналогом является СПУ – система (сетевого) планирования и управления, которая является более широкой системой и включает в себя PERT;
PPBS (Planning – Programming – Budgeting System) – Система Планирования – Программирования – Бюджетирования.

 


Резюме литературы по Программно-целевому планированию (ПЦП)

Принцип распределения ресурсов и средств, ориентированный на результат, берет начало, по-видимому, в военном деле. Практика управления организованными массами людей и специфическими технологиями в военной области минимум на пять тысяч лет старше, чем в промышленности, поэтому сама идея не нова. (Здесь можно сделать отступление, что война не является чем-то сугубо специальным – это не что иное, как совокупность технологических процессов по разрешению конфликта, в которых физическое выживание оппонента не является граничным условием).

Исторически целевое управление сложными системами как самостоятельная задача возникла в годы Второй Мировой войны и в послевоенные годы при согласовании работы различных родов войск и видов Вооруженных Сил. Воздушные армии, работающие вместе с комплексами РЛС (Радио-локационные станции), АУГ (Авианосные ударные группы), а в последующие годы – РУК (Разведывательно-ударные комплексы) – это все примеры синтеза систем оружия в еще более крупные и сложные системы.

Современные представления о бюджетировании, ориентированном на результат (БОР), берут начало из концепции Программно-целевого планирования (ПЦП), развитой в 60-70 годы XX века в СССР, и системы PPBS (Планирование – Программирование – Бюджетирование), спроектированной в США в конце 50-х – начале 60-х годов. Подробно идеология построения PPBS и целевого управления описана в книгах [1], [2], [3]. Исторически это первые книги, вышедшие в СССР в переводе и отражающие разработки 60-х годов американских специалистов по управлению.

PPBS задумывалась как система управления бюджетом строительства вооруженных сил, состоящих из различных видов. До PPBS в США имелся чрезвычайно удачный опыт применения сетевых методов управления строительством сложной системы оружия, а именно, использование системы PERT (Project Evaluation and Review Technique) в проекте создания подводной составляющей ядерной триады США – морской ракеты "Поларис" и соответствующей подводной лодки. Применение сетевых методов PERT позволило создать подводный ракетоносец от замысла до постановки на боевое дежурство за 6 лет. Стоимость при этом не оптимизировалась, критическим параметром было время.

Создание системы PERT было качественным скачком в развитии управления проектами. До этого в промышленности применялись методы, в своей основе имеющие классические диаграммы Ганта, т.е. не использующие процессного описания. Такие понятия, как сеть процессов, путь, частичный путь, критический путь, иерархия декомпозиции не применялись. Следует заметить, что идеи, сходные с лежащими в основе системы PERT, были еще в 30-х годах предложены в советском капитальном строительстве (на строительстве Магнитогорского металлургического комбината), но они не получили распространения, и для них не были произведены необходимые математические разработки.

Применение PERT для технических систем с глубокой иерархией (20 и более уровней) и сотнями тысяч элементов стимулировало развитие вычислительных методов и статистического моделирования и прогнозирования. Для вычисления локальных экстремумов функционала пути широко использовались ЭВМ (это середина-конец 50-х годов!), для прогнозирования времени уникальных технологических переделов были применены методы "трех оценок" с достаточно сложными вероятностными моделями.

Принципы построения системы PERT/time, наиболее простого варианта PERT, кратко, но исключительно доходчиво изложены в [4] на стр. 177-180.

В руководстве Министерства обороны США появилось естественное стремление распространить эти методы на все составляющие вооруженных сил. Но при этом имеется одно существенное ограничение. В проектировании определенной системы оружия была полная определенность с целью (нужна ПЛАРБ (Подводная лодка атомная с ракетами баллистическими) с заданной автономностью, уровнем шума, глубиной погружения, стойкостью к воздействию, она должна запускать ракету с более чем перископной глубины, она должна уметь определять свои координаты с заданной точностью и т. д.). Однако при составлении военного бюджета целиком имеет место качественно иная ситуация. В бюджете министерства обороны присутствуют статьи на многие системы оружия, принадлежащие разным видам вооруженных сил, поэтому существует неопределенность в распределении средств. Проблему противостояния вероятному противнику можно решать разными способами и с различной конфигурацией вооруженных сил по системам оружия. При этом затраты на построение допустимых конфигураций будут отличаться между собой в несколько раз.

Отдельные образцы или программы вооружений могут обладать уникальными характеристиками и даже быть избыточными по своим возможностям, но не вписываться в принятую конфигурацию вооруженных сил по бюджету. Яркий пример – свернутая в 60-х годах программа 3-махового стратегического бомбардировщика XB-70 "Валькирия", которого оказалось "слишком много" и по своим характеристикам, и по затратам на создание.

Суммарная стоимость проектов подобных "продвинутых" систем вооружений и потребные ресурсы были сравнимы с госбюджетом и ложились тяжелым грузом даже на экономику такой страны, как США. В ситуации столь жесткого ограничения по ресурсам решающим стало целеполагание, т.е. целью стало определение требуемой конфигурации ВС. Таким образом, здесь на первый план встала задача уже оптимизации затрат, а не времени.

Участие многих независимых экономических субъектов со своими собственными интересами из различных отраслей производства (авиация, ракетная техника, флот, приборостроение и т.д.) поставило, в свою очередь, задачу организации взаимодействия, выработки соответствующих протоколов и формирования межотраслевых стандартов. Можно сказать, что создание подобных систем является уменьшенной моделью государственного планирования, которым у нас вполне успешно занимался Госплан.

Общим для ПЦП и PPBS является системный подход. В основе его лежат два предположения [5]:

  • Любая реальная система может быть представлена в виде совокупности элементов, свойств и связей между ними. Иногда, в более строгих определениях еще добавляется свойство положительности энергии связи элементов, что равносильно требованию устойчивости.
  • Всем без исключения объектам присуще движение, изменение, процессы. Вне процессов систем не существует. Отсюда и так называемый процессный способ описания систем, где основным элементом всякой системы является процесс, в котором преобразуются ресурсные и информационные потоки.

Там же, в книге [5], показано, что с формальной точки зрения есть много общего при процессном описании технических и экономических систем. Имеется вход, куда поступает информация или материальный ресурс, есть выход, откуда выдается преобразованный ресурс, и есть обратная связь между входом и выходом. В системе протекают различные процессы, на нее влияют всевозможные ограничения. Систему можно декомпозировать на части – в технике подпроцессоры, в экономике – структурные звенья.

Основополагающим принципом ПЦП является принцип планирования от конечных целей к средствам, вплоть до программы конкретных работ, обеспечивающей достижение поставленных целей. Этот принцип должен выполняться при решении и согласовании всех плановых задач: по всем уровням руководства, по всем периодам времени (долгосрочные, среднесрочные и др. планы), по всем этапам создания и использования новой техники (по циклу исследование – производство – потребление).

Цели вырабатываются в процессе целеполагания. Результатом целеполагания является иерархия системы целей.

Иерархия устанавливается целеполагающим субъектом.

Программно-целевой подход предполагает комплексное системное решение проблем путем выработки целей, формирования множества альтернативных стратегий их достижения и обоснованного использования средств достижения целей.

Одним из основных используемых понятий в ПЦП является понятие программы – комплекса операций (мероприятий), увязанных технологически, ресурсно, организационно и обеспечивающих достижение поставленной цели.

Принципы ПЦП реализуются через регламентацию процедур планирования и управления и, в конечном итоге, через систему целевых программ.

В основе планирования лежит процессная схема, когда реализация каждой программы представляет собой некоторый процесс с входом и выходом, управлением и методом реализации.

Методы реализации неравноценны по затратам и потребным ресурсам. Выбор метода зависит от точки зрения на ценность затрачиваемого ресурса и поэтому всегда представляет собой некий оптимизационный компромисс.

Возможность постановки и решения (с некоторой точностью) задачи оптимизации позволяет выбрать более предпочтительные стратегии.

Книга [1] содержит очень много идей, нашедших реализацию в более поздних исследованиях. Например, идея о полисубъектности организации, наличии в ней внутренних субъектов со своими, часто конфликтующими, интересами. В этой модели можно ввести понятие подсубъекта или субъекта 2-го, 3-го, n-го ранга. Тогда интересы субъекта 1-го ранга выступают как некоторые ограничения для субъекта 2-го ранга при достижении последним своих интересов.

Что касается управленческих идей, имеющих чисто "гражданское" происхождение, то, прежде всего, это проектная или "матричная" структура оргуправления, пришедшая из опыта управления больших частных компаний. Она подробно описана в [1] и [2]. Вместо классической скалярной линейки Файоля со строгой вертикалью подчиненности имеется гибкая организация "проектной" оргструктуры, когда один и тот же исполнитель может играть разные роли в различных проектах и быть одновременно включенным в несколько параллельных иерархий.

Интересно мнение известного американского военного аналитика Чарлза Хитча в своей книге "Руководство обороной": "Наиболее распространенной в нашей стране [США] ошибкой является представление о том, что Советский Союз уделяет мало внимания затратам. Рискуя открыть новую дискуссию по неясным областям проблемы анализа эффективности затрат, я заверяю вас, что советские руководители сознают необходимость применения принципов совместной оценки стоимости и эффективности во всех вопросах экономического планирования, и нет основания сомневаться, что они применяют такой же подход и в военной области" [7], стр. 64.

Качественные оценки и характеристики ПЦП, изложенные в книгах [1], [2], [8], [9], дополнены в [6] подробным изложением математических алгоритмов, оценок точности и сходимости вычислительных методов, применяемых при решении многокритериальных задач оптимизации и принятии решений.

В книге [10] указано на трудность задачи состыковки отдельных подпроектов. Неявно констатируется наличие собственного (внутреннего) времени проекта, отличного от календарного. Возможность состыковки результатов отдельных проектов здесь аналогична понятию события в системе PERT.

Указано также на два типа преобразования информации – с потерей или без потерь (вырожденные и невырожденные преобразования).


Комментарии к источникам


Клиланд Д., Кинг В. Системный анализ и целевое управление. – М.: "Советское радио", 1974 г. (перевод американского издания 1968 г.)

Глава 1

 Понятие системы строго в книге не определено (определено тавтологически):
 Систему можно определить как организационное или составное целое, набор или комбинацию элементов или частей, образующих единый комплекс или единое целое (стр. 32).
 Комментарий:
 Сделано это намеренно, чтобы не перегружать читателя-практика абстрактными формулировками. В этом смысле, это даже преимущество книги, а не недостаток.

Определено понятие "управление", совпадающее с определением ЦНС.

Расширение представления об организации. Сначала организация понимается узко, как ЦНС, а потом на протяжении 1 главы показывается, что представления ЦНС недостаточны.

Констатируется наличие ограничивающих условий и противоречивых целей. Контекстно присутствуют ЦУС (именно множественность целей) и ФМО – множество альтернативных методов и полифункциональность, хотя явных определений этих понятий не дается.

Постулируется наличие шкалы эффективности, линейки "эффективно – неэффективно", причем разных типов – от номинальных шкал "красиво – некрасиво" до именно количественных, когда можно сказать, что, например, данное изделие обеспечивает эффективность 96%, подсчитанную по такой-то методике.

Вводится понятие эффективности решений, утверждается, что существует множество критериев, по которым оценивается эффективность. Особое место занимают тип решений, где основным критерием является быстрота отклика (пример с пешеходом на дороге) – простейший случай кризисного управления.

"Системный принцип, или системный подход – это всего лишь признание того, что всякая организация представляет собой систему, состоящую из частей, каждая из которых обладает своими собственными целями" (стр. 33).

Существенным здесь является наличие многих субъектов со своими интересами. Это следующий уровень понимания организации, отличный от ЦНС – наличие самостоятельных субъектов и суперпозиции интересов.

 Комментарий:
 АЦ "Концепт" в последние годы интенсивно внедряет более высокий уровень представления об организации как о системе с полисубъектностью и полифункциональностью. Сам подход известен давно и активно использовался за рубежом, описан в литературе, в частности, здесь, у Клиланда и Кинга в 1968 г.

Глава 2

Вводится понятие множества альтернатив и определение принятия решения как выбора из множества альтернатив. Дается определение оптимизации как поиска наилучшей альтернативы. Выбор альтернатив неочевиден, поскольку они многоаспектны и противоречивы. Приводятся примеры неочевидного выбора альтернатив из планирования войсковых операций таких, как задачи доставки грузов различными видами транспорта с разной скоростью, грузоподъемностью, устойчивостью к воздействию противника. Противоречивые критерии – высокая скорость и малая грузоподъемность (авиация), низкая скрытность и устойчивость к воздействию противника (морской транспорт), низкая скорость и глобальность (морской транспорт), высокая надежность и очевидная неглобальность (наземный транспорт). Авторы утверждают, что чем сложнее предметная область, тем труднее выбор критериев сравнения альтернатив. При приближении к некоторому "порогу сложности" факторный (аспектный) анализ становится бессмысленным, поскольку любое утверждение может быть оспорено, и каждое из возражений будет выглядеть обоснованным.

 Комментарий:
 Концептуальная схема "Теория абстрактного выбора" была построена сотрудником АЦ "Концепт" А. Ю. Ивановым в 1987 г. Примерно тогда же была построена концептуальная схема "Проектирование процесса выбора альтернатив".

Глава 3-4

Основные концепции и методы системного анализа. Процесс выработки решений рассматривается как часть стратегии. Определение стратегии – последовательность промежуточных целей или решений. Утверждается, что стратегия выбирается из множества альтернатив по какому-либо критерию.

 Комментарий:
 Следует заметить, что в совместных проектах АЦ "Концепт" с такими компаниями, как ОАО "ЛУКОЙЛ" и ОАО "Шереметьево-карго" был разработан и широко применялся конструкт "Стратегия" как сеть промежуточных целей с нетривиальной топологией. Стратегическое управление понимается как изменение сети, в том числе, изменение топологии (конструирование новых путей и узлов), т.е. именно в русле идеологии, описанной у Клиланда и Кинга.

Далее, в 4 главе описаны методы выбора альтернатив. В методной части приводятся различные соображения выбора стратегий по критериям:

  • максимизации полезности (выгоды);
  • минимизации потерь.

В соответствии с этими критериями рассматриваются примеры различных стратегий, такие, как минимизация сожаления, максимакс выгоды (ва-банк), минимизация вреда и т.д.

Системный анализ в 4 главе рассматривается как "решение о том, как решать", т.е., метарешение. Ключевая идея 4 главы состоит в том, что чем сложнее рассматриваемая система, тем труднее выбрать критерий для однозначной оценки. Подчеркивается, что любое рассмотрение с точки зрения оптимизации стоимости/эффективности (качества, вреда, сожаления и т.д.) является редукцией к скалярному показателю и уже по этой причине не может претендовать на объективность. Выбор критерия для оценки стратегии является вопросом искусства, интуиции руководителя.

Глава 5. Планирование

Планирование понимается как более высокий уровень руководства, нежели собственно управление. В терминологии теории систем планирование так, как оно понимается у Клиланда, есть метаупраление, "надуправление". Выходом процесса планирования является руководящий документ, собственно и называемый планом. План определяет временной интервал для функции управления, множество достижимых конечных состояний, допустимую степень неопределенности, множество достигающих стратегий.

Критическим параметром для планирования является время. Вводится различение планов по степени срочности и неопределенности. Дан пример иерархической систематизации планов по времени и оперативному уровню. Указано, что множественные стратегии или альтернативные планы появляются как варианты различных сценариев в условиях неопределенности.

Ничего не сказано об ограничениях данного, сугубо аналитического подхода, а именно, о поведении систем с высокой хаотичностью и/или с большим количеством точек качественного изменения поведения (бифуркации).

Глава 6

Системный анализ не является отраслью математики, так же, как матаппарат не есть неотъемлемая часть системного анализа. Системный анализ – способ мышления, способ рассмотрения проблем. Математика рассматривается только как метод решения задач, когда уже на основе системного анализа сформирована модель объекта.

Рассматривается система Планирования и Программирования Бюджета (ППБ). Ключевое понятие программы для системы ППБ не имеет в книге четкого определения, и авторы нарочно (по их утверждению) этого не делают.

 Только одно свойство программы можно выделить точно: она ориентирована на конкретный результат действия (стр. 125).
 Важнейший критерий, который надлежит использовать при определении структуры программы, состоит в том, что она должна позволять сравнение альтернативных методов достижения целей (стр. 127).

Это значит, что существует множество методов, и есть критерии, по которым их сравнивают, т.е., определены понятия "лучше – хуже". Что такое структура программы – не определено. Можно понять, что есть некоторая декомпозиция программы на элементы.

 Комментарий:
 По первым двум частям. Очень насыщенный текст, много практических примеров, особенно в методной части. Приводятся примеры из практики управления компаний, военного строительства. Основная идея – ЦНС, ФМО и оптимизация. Показательны примеры планирования в условиях несопоставимых критериев (сопоставление не по абсолютной величине, что бессмысленно, а по логарифмической производной как безразмерному универсальному критерию).
 Поскольку в те годы (1968) управление как теоретическая дисциплина только складывалась, естественно, что в книге отсутствуют четкие определения и, вообще, фиксированная терминология. Она написана практиками, не заботящимися о математической строгости, а преследующими цель максимально простого и быстрого введения в курс дела.

Глава 7. Формы организаций

Есть множество организаций, которые авторы делят на традиционные и целевые. Характерные особенности традиционных организаций: пирамидальная структура (т.н. скалярная цепь Файоля), единоначалие, специализация по задачам, линейно-штабное деление (аналог – функция-метод), членение подразделений по некоторым признакам. Авторы указывают, что эти хрестоматийные формы организации были заимствованы из церкви и армии. Высказывается гипотеза, что традиционные оргформы применимы только в т.н. "кризисных организациях" – организациях, стремящихся достигнуть качественного изменения ситуации, пусть даже ценой некоторых потерь (войсковое подразделение на поле боя).

Дано классическое понятие бюрократической организации по М. Веберу.

 Организация может считаться бюрократической, если она обнаруживает следующие признаки.
 Она настолько велика, что все сотрудники не могут знать друг друга.
 Ее сотрудники стремятся сделать в ней карьеру, и от ее (организации) зависит большая часть их доходов. Сотрудники серьезно преданы организации и ее точке зрения.
 Они чувствуют себя ограниченными в высказывании личных взглядов, особенно, если эти взгляды противоречат общему образу мышления.
 Иерархия управления организации включает в себя много уровней, и продвижение по службе основано на том, как человек выполняет свою роль в организации. Личные цели сотрудников подчинены целям организации. От сотрудников требуется эффективность, единство, лояльность и личная заинтересованность. При этом в любом конкретном учреждении имеются сотрудники различных типов, одними движут личные интересы ("что мне это дает"), другими – лояльность и самопожертвование.
 Она стремится к вечному сохранению и расширению независимо от того, имеется или нет реальная потребность в ее услугах (стр. 152).

Фактически в гл. 7 утверждается, что у организации как у целевого подмножества субъектов может быть много способов организации (внутреннего протокола), что до сих пор отрицалось практикой (предполагалось, что признаки традиционной организации являются обязательным атрибутом организации как таковой). Кроме того, предполагается полисубъектность организации, а значит, наличие взаимодействующих несовпадающих интересов субъектов. В этом состоит принципиально новый подход к организации как к конгломерату интересов составляющих субъектов, которые уравновешиваются нормативными документами.

 Комментарий:
 Существующая организационная практика отрицала наличие полисубъектности в организации, тем более, в государственной. Рассмотрение госорганизации как конгломерата интересов субъектов есть в некотором смысле "кощунство", но очень продуктивное "кощунство", поскольку этот подход позволяет отследить условия выхода организации за пределы своей компетенции и прекращение выполнения ею своих целевых функций. Собственно, установление подходящей формы организации и есть предмет организационного проектирования.

Оргформы целевых организаций

В целевых организациях имеют место формы организации, отличные от традиционных. Помимо вертикальных, существуют горизонтальные и диагональные потоки полномочий и работ, формально на схеме организации не представленные.

Основные структурные единицы – проектные группы с гибкими связями и непостоянной подчиненностью.

Сущность целевого управления – отказ от жестко фиксированной оргструктуры бюрократического типа, когда происходит управление стандартными структурными единицами (стандартными дивизиями в командно-штабных учениях). Вместо нее – управление потоками ресурсов. При этом структура и свойства каждой проектной группы имеет значение, в отличие от командно-штабных учений, где структура и свойства (возможности) стандартной дивизии фиксированы, индивидуальные черты значения не имеют.

 Комментарий:
 "Бытовое следствие" гибкого подхода к оргструктуре состоит в том, что в организации может не быть должностей. А есть роли и участие сотрудников в проектах в различных ролях.
 В традиционных структурах армейского (бюрократического) типа происходит сознательное упрощение представления. Структурные единицы предположительно имеют стандартные свойства и возможности (как стандартные дивизии в командно-штабных учениях), внутренняя структура не учитывается. Тем самым, рассматривается только управляемый аспект организации как бюрократической структуры. Предельный случай такого подхода – от свойств исполнителя ничего не зависит, "поручили – сделай!" (исполнителем может быть как отдельный работник, так и структурное подразделение). При этом "переконфигурация под задачу" исполнителем самого себя запрещена, даже если это возможно и полезно для дела.
 Целевое управление, напротив, учитывает неформальные отношения между исполнителями, их внутреннюю структуру, особенности и возможности. По существу, это переход на качественно более высокий уровень управления, с рассмотрением больших размерностей управляемых параметров.
 Введено понятие рутинной и инновационной составляющих деятельности организации. Соотношение этих двух составляющих является одной из важнейших характеристик организации. Крайние случаи – рутинно-бюрократическая и проектная организации.
 В одной из работ мы вводим понятие идеальной организации с полностью разделенной рутинной и инновационной составляющими. Мы утверждаем, что рутинная часть является обеспечивающей функцией для инновационной составляющей. Любая инновация обеспечивается рутинной деятельностью бюрократического аппарата быстро, точно и эффективно.
 В диссертации на соискание ученой степени кандидата наук Зеленфройнда М.Г. "Исследование и разработка концептуальных, методических и программных средств диагностики, нормативного проектирования и внедрения рутинных процедур в системах организационного управления" (2003 г.) построена концептуальная схема рутинной процедуры, составлена типология дефектов и выходов за пределы управляемости рутинных организаций.

Глава 8. Построение оргформ проектных организаций

Построение целевой организации – выбор из ряда оргформ. В начале ряда стоит чисто целевая организация, где управляющий располагает всей полнотой полномочий, как если бы организация создавалась для одного проекта (в терминологии КТО-организация, субъект "КТО" – носитель проекта). В конце ряда – чисто функциональная организация с традиционной иерархией (КАК-организация). Ни одна из них не является лучшей, поэтому:

 Сущность целевой организации в ее гибкости: проект [оргформы] должен строиться от задач, и если задача меняется, должна измениться и форма организации проекта (стр. 175).
 Матричная организация – это организация смешанного типа, суперпозиция, несущая в себе черты чисто функциональной и проектной организации. Потоки функциональных полномочий и обязанностей пресекаются горизонтальными линиями полномочий и обязанностей для проекта.
 Комментарий:
 Многочисленные попытки построить организацию матричного типа в СССР в 70-е годы провалились из-за невозможности разделения бюрократической и целевой составляющей организации, определения и управления степенью композиции этих составляющих.

Далее – примеры различных матричных структур различных промышленных компаний.

 Человек способен изобрести организационные формы, обладающие еще большим многообразием, чем компания или проекты. Однако любые вариации этих форм будут опираться на стремление объединить вместе технические и административные таланты в единую бригаду, работающую над достижением целей проекта вне рамок специализаций или административных схем организаций производства. Поэтому организационная форма, которая, в конце концов, вырастает из внутренних потребностей проекта, будет, несомненно, представлять собой некий компромисс между чисто целевым управлением и стандартной функциональной схемой (стр. 195).
 Комментарий:
 Именно не "некий", а точно спроектированный в зависимости от целей организации компромисс.

Главы 9-10-11

Разбираются конкретные методы удобного для восприятия графического представления процессов производства. Приведены примеры построения Линейных Карт Распределения Ответственностей (ЛКРО) – различных графических протоколов управления на основе идеологии ФМО. Обсуждаются методы сетевого планирования и контроля исполнения проектов, сетевые планы и графические представления хода выполнения проекта. В качестве классических методов функционально-временнных представлений производственных процессов упоминаются диаграммы Ганта.

Вводится понятие информационной системы (ИС) как совокупности протоколов и процедур обмена информацией для участников проекта. Существенным является тот факт, что информационная система (протоколы и процедуры обмена информацией) строится специально под проект, а не проект приспосабливается к существующей ИС. В качестве высокоструктурированной информационной системы упоминается Система сетевого планирования и управления (PERT), хотя строгого определения или принципов ее построения не дается.

 Комментарий:
 Основа подхода во всей книге – конструкты целенаправленной системы (ЦНС) и функционально-методного отношения (ФМО). Самое интересное – выход за рамки традиционных представлений об организации как структуры со скалярно-иерархической подчиненностью и рассмотрением организаций с гибкой оргструктурой и нечетким подчинением. (Можно интерпретировать как матричную структуру или векторный тип делегирования полномочий и обязанностей). Второе принципиальное достижение этой книги – введение в рассмотрение степени инновационности деятельности организации как характеристики организации.



Радвик Б. Военное планирование и анализ систем. – М.: ВИМО СССР, 1964 (Bernard H. Rudvick. Systems analysis for effective planning: principles and cases)

Книга аналитика из RAND. Разобраны примеры организации планирования и анализа в США ВС как некоторой организации. Подразумевается существование многообразия систем. Вводится эмпирическая системная квалификация, определены два типа систем:

  • Имеется четко определенный круг задач и методов их решения. Это ЦНС, есть круг задач, есть методы, есть измеримый выход и механизм сравнения этого выхода с желаемым результатом. Далее идет работа в стандартном управленческом цикле с описанием методов, альтернатив решения.
  • Задачи не поставлены четко, сформулированы руководителем в виде некоторых "идеалов", которые нуждаются в анализе (декомпозиции целей) и построении "структуры проблемы". Здесь автор неявно указывает на существование более широкого класса систем – целеустремленной системы (ЦУС).
  • Приведено нестрогое описание различия ЦНС и ЦУС.

Вводится понятие анализа и планирования систем. Есть множество потребностей и промежуточных целей. Под планированием понимается определение потребностей и возможных альтернатив. (Данное определение близко к понятию ФМО, принятого в методологии концептуального анализа и проектирования). Под анализом же понимается нахождение оптимума из возможных альтернатив.

Министерство обороны (МО) понимается как организация, элемент множества систем, называемых так. Утверждается, что существуют некоторые общие закономерности функционирования организаций независимо от их деятельности. Рассматриваются принципы принятия решений на примере функционирования МО, исходя из того, что МО как организация, мало чем отличается от любой другой.

После того, как построена ЦУС и выделены промежуточные цели, описаны различные виды оценки решений для ЦНС – модель эффективности (МЭ) и модель стоимости (МС).

МЭ – степень выполнения задач при данных ограничениях (ресурсных, финансовых, людских).

МС – оценка затрат на систему, выполняющую данную задачу.

Далее, в рамках каждой ЦНС выбирается вероятностная модель оценки эффективности при различных ресурсных ограничениях. Применяется метод оценки альтернатив.

В рамках ЦНС приведены стадии планирования разработки систем и пять различных категорий исполнителей:

  • специалисты по анализу операций и определению требований к системе;
  • конструкторы;
  • специалисты по анализу стоимости;
  • специалисты по анализу систем;
  • лица, принимающие решения (ЛПР).

Принята концепция итеративного анализа системы. Итерации продолжаются до тех пор, пока дополнительные исследования не перестанут приводить к значительному улучшению результата. Подчеркнуто, что любой выбранный вариант системы является компромиссом между уровнем решения поставленной задачи, временем на разработку проекта, затратами на создание системы и расходами на ее эксплуатацию.

В разделе о ППБ (Планирование – программирование – разработка бюджета) (стр. 27) сравниваются различные альтернативы – достижение цели экстенсивными или интенсивными методами. Приведены недостатки существующих. Это ФМО со сравнением методов по эффективности.

Суть ППБ:
  • создание совершенной БД по вооружениям и их стоимости;
  • разработка плана развития вооружений с конкретизацией по составу вооруженных сил;
Выработана процедура оценки системы по основным вопросам:
  • цель создания;
  • срок ввода в эксплуатацию;
  • полнота решения поставленных задач;
  • стоимость реализации;
  • степень риска и неопределенности в оценке стоимости, характеристик и сроков.



Сборник "Новые принципы государственного управления в США" – М.: 1967. НИИ экономики Госплана СССР

Анчишкин А. Предисловие

Системный анализ в книге называется ответвлением исследования операций.

Системный анализ основывается на трех основных принципах:
  1. Всякой деятельности, связанной с управлением и принятием решений, должно предшествовать определение целей и установление субординации этих целей, т.е., целеполагание. Особенно это актуально для процесса управления в национальных масштабах, где цели всегда имеют социальный и политический характер.
  2. Существуют альтернативные пути, методы достижения поставленных целей, отличающиеся друг от друга издержками и сроками реализации. Эти пути и методы нужно уметь сравнивать с точки зрения некоторой выбранной оптимизации.
  3. Количественная оценка методов невозможна путем использования сложившихся рыночных критериев, поскольку существует "социальная прибыль/издержки", в материальном эквиваленте не выражающаяся (например, улучшение/ухудшение экологической обстановки в результате гидротехнического строительства, улучшение политического авторитета, имидж и т.д.).

Утверждается, что послевоенное двадцатилетие в США характеризуется внедрением различных мер по государственному регулированию экономики. Система PPBS является одним из инструментов планирования и управления именно в условиях такого регулирования.

Система PPBS есть попытка заменить рыночный автоматизм сознательно устанавливаемыми экономическими связями, подчиненными глобальным целям.

 Смысл системы PPBS [в управлении ВПК] состоит в том, что сначала определяются военно-стратегические цели – функции военной системы и вырабатываются методы их обеспечения с помощью систем вооружений (планирование), затем устанавливаются конкретные задания производству и в соответствии с ними – контракты как главный вид хозяйственных связей (программирование), и, наконец, под эти задания подводится бюджетное, финансовое обеспечение (бюджетирование), причем рыночные цены здесь играют второстепенную роль (стр. 4).
 Комментарий:
 Написано в 1967 году! Основополагающие утверждения заслуживают быть повторенными сегодня: наличие целеполагания как основного атрибута процесса выработки решения; наличие множества альтернативных путей достижения целей (стратегий); неоднозначность выбора стратегии ввиду множественности критериев; невозможность квантификации (метризации) выгоды или полезности.
 Еще цитата (на дворе – 1967 год, 50 лет ВОСР, СССР велик и могуч, как его государственный язык, трещины в идеологическом фундаменте видны только в микроскоп):
 Для советских экономистов общие идеи системного анализа и методов "планирования – программирования – бюджетирования" не являются чем-то принципиально новым. Речь идет о попытке использовать методы централизованного планирования в условиях государственно-монополистического капитализма. При этом происходит "переоткрытие" многих известных принципов централизованного планирования (стр. 5).
 (Цитату можно считать обычным идеологическим штампом, но отметим сдержанность оценок и уважение к "противнику").

Гончаров С.И. Принципы системного анализа и перспективы его применения

Под планированием имеется в виду выбор политики, под программированием – дезагрегация на системы и подсистемы. Бюджет составляется на основе системного анализа и наличных цен с помощью симулятора [имитационной игры]. Затем центр управления осуществляет раздачу контрактов фирмам (заключение текущих контрактов может планироваться на 2-3 года). Если поставленная задача выполнена, вся система, включая центр управления, ликвидируется (стр. 11)

Имеется декомпозиция на системы и подсистемы, слово "программирование" в данном контексте следует понимать как прямое указание на процессное описание. Существуют процессы ("системы и подсистемы" в тексте) и связи между ними. При помощи симулятора (имитационно-игровой модели) задаются граничные и начальные условия (цены, законодательные и технологические ограничения и т.д.). После этого идет распределение ролей в проекте – в форме заключения контрактов.

Основным регулирующим фактором, таким образом, становятся не рыночные цены, а контракты, т.е., управление участниками проекта происходит не при помощи финансовых отношений, а посредством переключений потоков технической информации.

Фактически это есть отказ от монетаристко-стохастических принципов построения экономики и переход на уровень когнитивно-системных отношений.

Вейденбаум М.Л. Программа-бюджет. Применение экономического анализа для составления программ правительственных расходов. (Перевод статьи Murray L. Weidenbaum, "Business and Government Review", University of Missouri, July-August, pp. 22-31)

 25 августа 1965 года президент Джонсон заявил о том, что во всех федеральных ведомствах вводится "совершенно новая, поистине революционная система планирования, программирования и бюджетирования, с тем, чтобы посредством современных средств управления обеспечить каждому американцу лучшие условия жизни ценой наименьших затрат" (стр. 18).
 Комментарий:
 Зеркальное отражение "неуклонного повышения благосостояния советских людей". Необходимо добавить, что эта громко разрекламированная программа президента Л. Джонсона так и не была осуществлена именно по причине отсутствия четкого целеполагания в общенациональных масштабах.

Далее в статье разъясняется, что основой и идейным источником программы ППБ является теория боевой эффективности, причем учитывается не только собственно боевая эффективность средств поражения, но их стоимость для промышленности в денежном и ресурсном выражении. Предполагается, что стоимости и эффективности измеримы количественно или качественно.

Общая схема ППБ

Главным результатом осуществления ППБ должны стать всеобъемлющая программа и финансовый план на ряд лет для каждого правительственного органа; программа и план должны систематически через определенные промежутки времени корректироваться в соответствии с текущими изменениями. Одним из первых и важнейших шагов является определение для каждого органа понятия его "продукции", т.е. результатов его работы; это понятие должно охватывать всю сферу деятельности и ответственности данного органа. Такой принцип ориентировки на цели работы резко противоречит существующей практике, когда каждый орган стремится увеличить свой годовой бюджет, чтобы иметь возможность покрыть увеличивающиеся расходы, и бюджет поэтому ориентируется на административные единицы органа и на статьи расходов, такие, как зарплата, служебные поездки, конторское оборудование (стр. 27).

 Комментарий:
 Фактически в данном абзаце речь идет об определении полного входа и всех связей в процессном описании. Кроме того, указано, что в традиционных организациях имеет место тенденция завышать расходы на обеспечивающие функции, поскольку результат деятельности либо неадекватен затратам, либо неизмерим. Минимизация непроизводительных затрат, "оболочки" процесса, собственно, и есть идеология БОР.
 Далее указано на одну из основных проблем при осуществлении принципов ППБ – измеримость результатов. Отказ от затратных показателей – основное условие ППБ.
 Комментарий:
 Это соответствует п. 1.2 "Плана мероприятий по повышению результативности бюджетных расходов и качества контроля за соблюдением бюджетного законодательства в сфере деятельности субъекта бюджетного планирования".

Увеличение бюджетного периода. Утверждается, что обычно ППБ охватывает период существенно больше одного финансового года, как правило, 5 лет. В некоторых случаях, когда речь идет о проектах использования естественных ресурсов, целесообразно составлять программы на еще более длительный срок.

 Комментарий:
 Необходимо введение "внутреннего времени системы", не привязанной к внешним срокам, годовщинам, обязательствам, дедлайнам и пр. Иначе внешняя тактовая частота и неоптимальные сроки могут нарушить временное планирование. Собственное время и характерные частоты должны определяться исходя из внутренних ресурсов системы и постановки задачи оптимизации.

Постановка коренных вопросов

 "Кустарный метод составления бюджета…очевидно, все еще остается в силе – чем меньше вопрос, тем больше внимания ему уделяется" (стр. 35).
 Комментарий:
 Указано на одну из общих проблем бюрократических структур – отсутствие ранжирования проблем (вопросы должны решаться в порядке важности, а не в порядке поступления), и даже "обратное ранжирование" – для создания иллюзии успешной деятельности путем подробного разбора давно решенной или тривиальной проблемы.



Системный анализ и структуры управления. Под общей редакцией проф. В.Г. Шорина. – М.: "Знание", 1975.

В главе 1 дается общее определение понятия "системы" и исторический очерк становления системного анализа как дисциплины, изучающей поведение сложных объектов окружающего мира. Дается определение основных понятий теории систем – объекты, свойства, связи (стр. 19).

Принимается релятивизм в отношении точки зрения, что считать системой, а что средой – ответ на данный вопрос зависит от рассматривающего субъекта.

Приводится определение макроскопической и микроскопической точек зрения на изучение систем. Первая заключается в изучении конечного исхода процесса, вторая – в направлении анализа процесса.

Большой подраздел посвящен кибернетике и управляемым системам. Кибернетика определяется как общая теория процессов управления и связи в организованных системах вне зависимости от способа их физической реализации. В ее основе лежит идея о возможности общего подхода к изучению процессов управления в системах различной природы.

В главе 3 рассматриваются подходы к принятию решений. Изложен подход П.Л. Чебышева – основоположника теории ПР. Принятие решения разбито по Чебышеву на следующие этапы:

  • Выбор критерия оценки качества работы системы и наложение ограничений.
  • Формальная запись зависимости критерия от управляемых параметров и ограничений.
  • Отыскание оптимальных значений параметров, обеспечивающих выполнение основного критерия.
 Комментарий:
 Выбор критерия оценки качества работы подразумевает наличие субъекта и его точки зрения на исследуемую систему, принятие некоторых допущений или аксиом, ограничение пространства принятия решений, выявление области неопределенности (внешнего окружения по отношению к системе).
 Формальная или знаковая запись зависимости критерия возможна только для некоторых идеальных информационных объектов – конструктов, из которых построена модель системы.
 По-существу, первые два пункта являются частью концептуализации предметной области.

В главе 4 содержатся примеры математического моделирования различных задач:

  • Задача оптимального распределения ресурсов (линейное и нелинейное программирование).
  • Транспортная задача.
  • Задача выбора оптимального типажа.
  • Задачи выбора оптимальных запасов.
  • Задачи поиска.
  • Задача массового обслуживания.
  • Задача упорядочения.
  • Задача оптимизации и построения структур. Здесь же содержится принцип работы системы PERT – сетевого планирования производства сложных технических систем.
  • Принятие решений в конфликтных ситуациях. Разобраны примеры теоретико-игрового моделирования конфликта.

В главе 5 рассмотрены организационные структуры управления и принципы построения организаций.

Основной принцип проектирования организаций – принцип новых задач. Нельзя проектировать новую систему управления в расчете только на те задачи, которые решены без нее (стр. 190).

Приемлемый баланс между централизацией и децентрализацией заключается в следующем: централизация в вопросах общей политики при децентрализации в решении оперативных вопросов (стр. 224).

 Комментарий:
 Централизация имеет место на уровнях, имеющих субъектность. Целеполагание предполагает необходимость наличия субъекта. Он же определяет стратегию на основании собирающейся у него централизованно информации. Для уровней иерархии, не являющихся субъектами (или являющихся субъектами не первого порядка), характерна децентрализация, т.е. свобода в выборе методов и возможность оптимизации собственного ресурса.

На стр. 229 дается определение проектной формы организации. Проектная группа – это временно организованная группа для разработки проблем, имеющих прикладное значение. При этой форме объединяется необходимый персонал, материальные ресурсы и оборудование. После решения конкретной проблемы проектная группа распускается.

Далее дается описание матричной формы организации как смешанного состояния проектной и функциональной организации.



Хитч Чарлз Дж. Руководство обороной. Основы принятия решений. – М.: "Советское радио", 1968.

Автор ограничивается общими характеристиками принципов анализа по критерию "стоимость – эффективность".

Системы представляют собой предмет анализа и выбора в процессе планирования. Любая система имеет определенное целевое назначение и характеризуется затратами ресурсов, необходимыми для ее создания и использования. Оценка меры выполнения системой определенного целевого назначения и соответствующих затрат является основой для сравнения альтернатив по критерию "стоимость – эффективность".

Констатируется появление качественно нового явления в управлении – "порога сложности", когда простое следование "здравому смыслу" приводит к ошибочным решениям в управлении:

"Революция в военной технике, которая произошла после второй мировой войны, вызвала необходимость в централизованном планировании и управлении военными программами. Исключительная техническая сложность современного вооружения, длительный период его разработки, колоссальная боевая мощь и огромная стоимость обусловливают чрезвычайно большое значение правильного выбора основных систем оружия" (стр. 37).

Сложность проектов вызвала необходимость финансового планирования на гораздо большие сроки, чем финансовый год, как было принято.

 Комментарий:
 Можно сделать более сильное утверждение о том, что каждый проект имеет свое внутреннее время, которое может не совпадать с заданным извне обычным календарным. Более того, возможно явление квазициклов, замедления и ускорения внутреннего времени.

Имел место разрыв между разработкой бюджета и военным планированием.

 "Роль руководителя в области государственной деятельности очень сходна с ролью руководителя в частном секторе экономики. И в том, и в другом случае руководитель должен делать выбор в отношении следования одним из основных курсов действий. Он может действовать либо как судья, либо как лидер. В первом случае он ждет, пока подчиненные представят ему проблему или альтернативные способы, из которых он должен сделать выбор. Во втором случае он сам занимается ведением дела или государственной деятельностью… В одном случае роль руководителя пассивна, в другом – активна" (Р. Макнамара, министр обороны США, 1961 г.).

Макнамара руководил военными программами с точки зрения их назначения и сравнивал различные системы вооружения по критерию "стоимость – эффективность". Чтобы оптимизировать распределение ресурсов, нужно знать полную стоимость эксплуатации системы (например, крыла бомбардировщиков В-52 на период всего его жизненного цикла вплоть до утилизации).

Вводится понятие "программного элемента". Например, силы авиакрыла бомбардировщиков вместе со всеми предметами обеспечения, вооружением и личным составом, представляют собой один из таких программных элементов. Аналог – понятие сети процессов с полным описанием входов и выходов.

Для специалиста по анализу основной проблемой являются не методы анализа, а умение сформулировать проблему, правильно выбрать конечные цели, определить важные условия или ситуации.

 Комментарий:
 Упомянутые элементы являются частью процесса концептуализации предметной области.
 На стр. 73 сделано очень важное утверждение: "Но разрешите заметить, что анализ систем или анализ эффективности затрат не является панацеей от всех военных проблем. В общем случае затраты можно выразить количественно, правда, не всегда с требуемой степенью точности. Значительно более сложной проблемой является оценка эффективности, или военной ценности системы. Не всегда возможно получить надежные количественные данные для такой оценки. И даже при наличии этих данных редко удается установить приемлемые для всех единицы измерений".
 Комментарий:
 Отмечено наличие несоизмеримых параметров, качественных параметров (неподдающихся количественному описанию) и невозможность в рамках обычного количественного анализа описать качественные переходы.



Голубков Е. П. Программно-целевой метод планирования. – М.: Изд. МИНХ им. Г.В. Плеханова, 1979.

Глава 1

Дается определение понятия "системный подход".

 Сущность системного подхода сводится к тому, что деятельность любой части системы оказывает влияние на деятельность всех других ее частей (стр. 3).

Это означает, что есть процесс, изменение (есть деятельность, следовательно, преобразование внешнего входа), есть декомпозиция на подсистемы, и есть системные связи между этими подсистемами.

Здесь же дается определение системы:

 …совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов, закономерным образом расположенных в пространстве и времени и предназначенных для достижения общей цели.

Определение узкое, подходит для ЦНС, поскольку указано на наличие внешней заданной определенной цели. Кроме того, раз есть элементы, то уже предполагается возможность декомпозиции.

Далее, в разделе 1.2 дается определение ПЦП:

 Программно-целевое планирование – это, прежде всего, планирование от конечных потребностей (стр. 7).

Существует множество потребностей, предполагается наличие ресурсов для построения методов достижения целей.

Декларируется принцип главного звена, выделение приоритетного направления, основной цели.

Что это – в книге не раскрывается.

 Программно-целевое планирование исходит не из прямой увязки целей и ресурсов, а из увязки через систему мероприятий (программ), характеризующих процессы преобразования ресурсов для решения целевых задач (стр. 9).

Здесь прямо указано на необходимость использования ресурсов для формирования методов выполнения функции (ФМО). Сами по себе ресурсы ничего не гарантируют.

 …программу можно рассматривать как механизм интеграции различных видов деятельности (там же).

Результат является выходом сети процессов. В неявном виде задается процессная схема.

Указано на существование особого класса систем – технических (технические объекты).

 …[ПЦП] распространяется в одинаковой мере на все этапы "жизненного цикла" объекта, начиная с НИОКР, охватывая его разработку и внедрение в производство, само производство, эксплуатацию объекта и кончая моральным старением и модернизацией (стр. 11).

Указано, что существует жизненный цикл объекта, предполагается наличие функций жизненного цикла (поддержание и развитие). Не упомянута утилизация.

По методам управления – сочетание централизации и децентрализации (стр. 13).

Резервирование фондов и ресурсов – необходимость создания "емкостей" на случай возникновения непредвиденных обстоятельств.

Главы 2 – 3

Опыт ПЦП. Структура и последовательность ПЦП.

Обзор опыта ПЦП, начиная от плана ГОЭЛРО до 1979 года. Утверждается, что план ГОЭЛРО был первой в истории долгосрочной комплексной программой (весьма спорное утверждение).

Декларируется логика планирования "от целей" – есть множество целей и методов их достижения.

 Планирование развития социалистического народного хозяйства посредством осуществления комплекса взаимоувязанных мероприятий (программ, охватывающих все сферы деятельности общества: политическую, социальную, экономическую, производственную, научную, организационную, военную и разработанных, исходя из социально-экономических целей), представляет основное содержание программно-целевого планирования (стр. 38).

Предполагается многоаспектность планирования (еще не синтез КС различных предметных областей, но, по крайней мере, предполагается выработка общей системы показателей и формулировка единой цели, в которой эти предметные области входили бы как подмножества или аспекты деятельности).

Определение понятия "программа"

Программа понимается как комплекс взаимосвязанных задач, объединенных единой целью, привязанных к конкретным срокам с указанием определенных ресурсных ограничений и источников ресурсов.

Определяется ядро программы как совокупность целей, и тело программы – ее содержание, т.е. перечень мероприятий (действий). В нашей терминологии – множество целей и методов реализаций. Тело программы можно интерпретировать как совокупность (сеть) процессов, выходом которой является нечто, интерпретируемое как результат.

Содержание разработки программ

Разработка программ состоит из следующих этапов.
  • Целевая разработка – целеполагание, определение множества целей.
  • Проектно-научная разработка.
  • Структурная разработка – перечень мероприятий, взаимная увязка, исполнители и сроки.
    Это – процессная схема. Не определено точно, что такое взаимная увязка. Подразумевается наличие единого времени и определенной упорядоченности мероприятий (отношение "следовать за").
  • Ресурсная разработка – перечень необходимых ресурсов и ограничения.

Метод структуризации – представление в виде древовидных структур. Просто сказано, что есть такая теория графов, и с ее помощью можно представить дерево целей, разбить цели на подцели и т. д.

 …одной из главных задач построения деревьев целей является установление полного набора элементов на каждом уровне дезагрегирования [декомпозиции] и определение взаимосвязей и соподчиненностей, существующих между ними, другой – определение коэффициентов относительной важности отдельных элементов каждого уровня дерева целей (стр. 54).

Существует дерево целей, декомпозиция целей на подцели, т.е., введено отношение "функция – метод" (ФМО).

Сказано про оптимизацию, упомянуто, что есть таковая, но что это, предположения, ядро теории и т.д. – нет ничего. Ничего не сказано про то, что ограниченность ресурсов или времени – это необходимое условие корректной постановки задачи оптимизации.

 Комментарий:
 В общем, книга сильно гуманитарная, во многом некорректная, но для того времени и условий была адекватной. Сейчас уже многое бессмысленно, нет методов достижения целей, есть просто пожелания. Весь текст опирается на понятия ФМО и ЦНС, которые в явном виде не определены.



Зубаков В.Д., Гладков Г.С. Программно-целевое планирование. – М.: "Советское радио", 1980.

Глава1. Основы программно-целевого метода планирования

Программно-целевой метод объединяет в себе три аспекта производства: территориальный, отраслевой и целевой. В книге эти аспекты показаны как три перпендикулярные координатные плоскости. Исторически в СССР планирование осуществлялось на базе какого-либо одного из этих аспектов, что приводило к неоптимальным затратам и несбалансированности производства. Сначала, в первые годы существования СССР, территориальный аспект планирования преобладал из-за нерешенности вопросов транспортной и информационной связности. По мере их решения все более значимым становится отраслевой фактор планирования. В результате суперпозиции этих двух факторов декомпозиции возникает качественно новое явление – пересечение фактор-подмножеств разбиения.

В процессе развития и применения системного подхода возникла идея синтеза трех независимых методов планирования – метод ПЦП. На основании этого объединения формируются фактор-подмножества множеств одноцелевой и однотипной продукции. В настоящее время проблемы связности (особенно, информационной) перестали быть столь ограничительными, что привело к росту размерности пространства решений (увеличению мощности множества методов).

Принадлежность к различным фактор-подмножествам порождает еще одно явление: предприятия оказываются в двойном и даже тройном подчинении – целевом, ведомственном и территориальном.

 Комментарий:
 Следует заметить, что разбиение по отраслям является субъективным, в отличие от территориального или целевого, имеющих вполне объективные причины. Это, скорее, следование традиции методного разбиения и соответствующих ему традиционных оргструктур, чем следствие объективных обстоятельств.

Фактически, основная особенность ПЦП – целенаправленность – порождает новый тип связи между предприятиями – целевой. Эти связи накладываются на разбиение по основанию традиционных оргформ, в результате чего возникает матричная многоаспектная структура.

Следующая особенность ПЦП – сквозной характер планирования на весь жизненный цикл изделий, включая этапы НИОКР и утилизации.

Классификация программ научно-технического и экономического развития

Программы по характеру завершенности целей подразделяются на:
  • Терминальные, т.е. такие, выполнением которых конечная цель достигается полностью, а высвободившиеся ресурсы передаются другим программам.
  • Развивающие, т.е. такие, для которых по мере их реализации цели уточняются, усложняются и совершенствуются. Можно представить как последовательность ряда терминальных программ с постепенно усложняющимися целями, направленных на решение долгосрочной сложной проблемы.
 Комментарий:
 Развивающие (или системообразующие) программы можно интерпретировать как стратегии по достижению важных, долгосрочных целей.
По принципу организации управления программы делятся на:
  • общегосударственные;
  • функциональные (межотраслевые);
  • региональные;
  • программы целевого развития;
  • организационно-строительные программы.

Во главе общегосударственных программ стоит надведомственный руководящий орган с коллективным стратегическим "интеллектом" – штабом. Принципиальным является появление именно коллективного решающего органа – штаба, в отличие от традиционных систем управления, где заместители и помощники ЛПР имеют право совещательного голоса.

Планирование стратегии и выбор альтернатив осуществляется методом итеративного уточнения методов и потребных ресурсов с использованием критерия "стоимость – затраты".

Здесь целесообразно заметить, что в отличие от обычного планирования при ПЦУ неполное удовлетворение заявки не просто ухудшает результат развития, а может привести к тому, что оптимальным станет другой вариант программы, построенный на других, легче реализуемых производством средствах; поэтому при невозможности разработки или поставки отдельных изделий, включенных в программу, заказчик должен проверить, целесообразно ли придерживаться намеченной программы, либо следует рассмотреть другой, легче реализуемый вариант (стр. 25).

 Комментарий:
 Наоборот, появление любого нового метода (множества методов) приводит к расширению пространства решений и возможному смещению оптимума. Более того, появление (устранение) метода из сети может привести к принципиальному изменению геометрии поверхности стратегий. На ней могут появиться новые экстремумы и даже топологические изменения (исчезновение разрывов, нарушений связности, увеличение размерности и т. д.). Исчезновение разрезов на поверхности стратегий или увеличение ее связности можно интерпретировать как появление прорывной технологии.
 Тезис о проверке целесообразности следования намеченной программе при возможных альтернативных решениях следует понимать как необходимость применения критерия "эффективность – затраты" к альтернативам. Если применение альтернативного решения дает незначительное снижение эффективности при радикальном снижении затрат, то такое решение может быть рассмотрено. Исключение составляют случаи близости к точкам фазовых переходов (качественных изменений) системы. Простая аналогия: снижение рабочей температуры в процессе выплавки металла дает значительный выигрыш в энергоемкости, но если снизить температуру ниже точки плавления, то сам процесс становится бессмысленным.
 Если применение более дешевого метода дает снижение стоимости, но при этом теряются какие-то важные качества продукта, то данная альтернатива не является приемлемой.

Тезис о качественных различиях двух альтернатив, близких по затратам, является существенным. Тем самым автор указывает на существенное ограничение метода "стоимость – затраты". Оптимизация функционала стоимости методами вариационного исчисления и численными методами возможна только на гладких многообразиях. Вблизи сингулярностей задача оптимизации перестает быть аналитической, имеют место качественные переходы, хаотизация, изменение размерности задачи, поэтому простые критерии типа "стоимость – затраты" неприменимы.

Глава 2. Оценка реализуемости заявок на разработку и поставку техники при программно-целевом планировании

 Совокупность плановых процедур, расчетов, подготовки документов и их обоснований на разработку и поставку отраслевой продукции при установленных ограничениях по ресурсам называется оценкой реализуемости заявки (ОРЗ) (стр. 29).
Выделены два существенных направления по ОРЗ:
  • оценка реализуемости заявок по тематике;
  • оценка реализуемости заявок по затратам.
 ОРЗ по тематике распадается, в свою очередь, на ОРЗ по специализации и ОРЗ по номенклатуре. ОРЗ по специализации имеет двоякий характер; с одной стороны, оперативное доведение профильных заказов до головных организаций-исполнителей, с другой стороны, оперативного извещения заказчиков об отказе от непрофильного размещения (стр. 30).

ОРЗ по номенклатуре называется детальная проработка каждого полученного заказа на конкретное изделие (группу однотипных изделий) головными исполнителями. Целью ОРЗ по номенклатуре является выдача заказчику всей необходимой научно-технической и технико-экономической информации по конкретному заказу на изделие.

В результате ОРЗ по номенклатуре заказчик получает уточненное научно-техническое и технико-экономическое обоснование своих предложений по всей номенклатуре включенных в программу изделий, а сами предприятия подготавливают необходимую информацию для оценки реализуемости всех полученных заявок (стр. 31).

 Комментарий:
 Это реализация концептуальной схемы ЦНС с контурами обратной связи. В данном случае имеются два независимых контура обратной связи с РАЗНЫМ НАПРАВЛЕНИЕМ. Сначала самый общий контур: "профиль – непрофиль", решение о принятии заказа принимает исполнитель. Далее следует контур детализации и декомпозиции заказа на необходимые технологии и физические эффекты, в них используемые (научно-техническое обоснование, реализуемость), потребные ресурсы, стоимость и время (технико-экономическое обоснование). Решение по этому контуру обратной связи принимает заказчик. Принятие решения заказчиком происходит по критерию "стоимость – затраты" с ограничением по затратам ресурсов.



Полежаев А.П., Шорин В.Г. Основы целевого (программного) планирования развития и размещения отраслей народного хозяйства. – М.: Изд-во ИУНХ, 1972.

Одним из современных методов планирования развития и размещения народного хозяйства, получающим все большее распространение как в нашей стране, так и за рубежом, является целевой или программный метод планирования. В советском Союзе принцип целевого планирования нашел свое отражение в Системе комплексного планирования (СКП). Стержнем этой системы является программно-целевой принцип: совмещение в процессе планирования двух аспектов – целевого и ресурсного. (с. 4)

Совмещение двух факторов – классическая оптимизационная задача, когда ищется максимум одного из показателей при ограничении на второй. Это совпадает с методной частью PPBS.

Целевой метод планирования является дальнейшим развитием методов планирования, существовавших в СССР:

  • отраслевые проектировки;
  • комплексное многовариантное планирование на основе экономико-математических моделей, включающих плановый межотраслевой баланс, в котором исходным пунктом является вектор конечного общественного потребления. В этом методе не закладывается принцип оптимальности;
  • матричное (оптимальное) планирование, исходным пунктом которого являются ограниченные ресурсы, а критерием оптимизации – получение наибольшего уровня народного достояния.
В основе СКП лежат следующие принципы (стр. 8):
  • выявление долгосрочных целей и определение приоритетов для каждой из сфер деятельности;
  • системный подход, т.е., рассмотрение сущностей вместе с их взаимосвязями;
  • признание существования множества решений одной и той же задачи, что требует выявления альтернативных цепочек промежуточных целей (альтернативные стратегии);
  • обеспечение перспективности в планировании, обеспечение достижения долгосрочных целей.
 Комментарий:
 Эти требования есть требования введения ВНУТРЕННЕГО ВРЕМЕНИ СИСТЕМЫ, непривязанного к внешнему календарю и тактовым частотам.

Выделено три аспекта долгосрочного планирования: целевой, ресурсный и организационно-хозяйственный (стр. 17).

Целевой аспект формирует поле стратегий (сеть альтернативных путей достижения главной цели); ресурсный аспект накладывает граничные условия на выбор подмножества достигающих стратегий; организационный аспект представляет собой дополнительное пространство степеней свободы, допускающими оптимизацию посредством изменения управляющей структуры.

Следует отметить, что "оптимизация" здесь понимается в расширенном смысле, поскольку существуют оргструктуры, абсолютно непригодные для достижения данных целей, они тоже считаются неоптимальными.

 Построением "дерева целей" завершается разработка целевых нормативов – показателей, характеризующих желаемый уровень реализации той или иной цели…Фрагмент дерева целей содержит семь основных уровней (стр. 20):
  • цель;
  • мероприятия;
  • задачи;
  • проблемы;
  • направления;
  • задания;
  • темы
Данная схема представляет собой многоуровневое ФМО.

Далее разбираются вопросы финансирования программ.

Централизованное управление финансированием проекта представляет собой следующее:

 …все финансовые ресурсы программы сосредотачиваются в рамках головного исполнителя и распределяются между отдельными соисполнителями работ в соответствии с утвержденными сетевыми графиками работ реализации программ в целом (стр. 27).

Предполагается знакомство читателя с понятием сетевого графика. Далее указывается на недостаток просто централизации финансов у головного исполнителя из-за того, что распределение бюджета отдельной отрасли имеет ресурсно-функциональную структуру, т.е., статьи классифицируются либо по видам ресурсов, либо по видам деятельности. Нехватка ассигнований по одной из статей ведет к нарушению графика работ, поскольку перевод ассигнований с одной статьи на другую не допускается.

Расхождение между структурой программы (ориентация на конечный результат) и структурой бюджета (ориентация на виды ресурсов и работ) вызывает необходимость создания специальной системы пересчета потребностей программы в бюджетную форму.

 Комментарий:
 Это прямая аналогия с п. 3.1.1 "Анализ действующих принципов распределения ассигнований между подведомственными главными распорядителями средств и получателями бюджетных средств" и п. 3.1.2 "Разработка формализованных порядка и процедур распределения ассигнований между структурными подразделениями МЭРТ, подведомственными ГРБС и ПБС на основе результатов деятельности" Плана мероприятий № 267. Подчеркивается необходимость создания алгоритма преобразования бюджета из традиционной формы в форму, подходящую для финансирования конечного результата.
Основными особенностями целевого (программного) метода планирования являются:
  • целенаправленность, т.е., направленность на решение определенных задач;
  • комплексность, т.е., использование системного подхода при планировании каждой из сфер деятельности;
  • оптимальность, т.е., выбор наилучшего варианта из всего множества альтернатив с точки зрения какого-либо критерия;
  • перспективность, т.е., планирование на достаточный временной промежуток процессов получения требуемого выхода;
  • непрерывность, достигаемая разработкой многолетних "скользящих" планов, подвергаемых, в случае необходимости, ежегодной корректировке.
 Комментарий:
 Возможность корректировки плана есть не что иное, как контур обратной связи в ЦНС. Для плана бюджетирования соответствует п. 5 "Совершенствование механизма мониторинга эффективности бюджетных расходов".

Программное планирование при проведении НИОКР

Потенциальные преимущества системы программного планирования могут быть реализованы в полной мере тогда, когда программами будет охвачено все народное хозяйство страны, а также отдельные министерства и ведомства, что потребует значительного времени. С целью ускорения реализации принципов программного планирования, …на первом этапе необходимо перейти на целевые (программные) методы планирования и управления развитием научно-технической базы отрасли. Именно в этой области – области НИОКР – с наибольшей силой сказываются ограничения по ресурсам, и именно здесь имеется наиболее острая необходимость в повышении эффективности их использования.

Соответственно, первым этапом внедрения программных методов планирования в отрасли следует считать создание программной структуры распределения ресурсов по тематике НИОКР. Для этого все существующие темы в НИОКР отрасли должны быть оформлены в виде программ и сгруппированы по признаку общности их целевого назначения и ранжированы по степени важности… (стр. 29).

 Комментарий:
 Подчеркнута наибольшая чувствительность НИОКР к ограничению по ресурсам. Группировка по общности целевой функции – прямое указание на бюджетирование по результату и приоритет целевого аспекта при декомпозиции над функциональным. В целом соответствует п. 4.1.2. Плана.

Естественными рубежами на пути реализации программы будут моменты перехода от одной фазы НИОКР к другой: от прикладных исследований к экспериментальным работам, затем к опытно-конструкторским работам, по результатам которых (после испытаний опытного образца) может быть принято решение о начале серийного производства (стр. 30).

 Комментарий:
 Вновь подчеркнуто существование собственного внутреннего времени проекта, собственной временной шкалы, не привязанной к внешнему календарю. Внутреннее время имеет неравномерный и разрывный характер – переходы от одной стадии к другой, циклы (возврат проекта на доработку) и параллельные ветви (подпроекты одного проекта). Состыковка параллельных подпроектов с различными внутренними временами и стадиями готовности – отдельная сложная задача. Время ввода в строй подпроектов и подсистем различно, поэтому изначально достижимая степень оптимальности будет невысокой. Наличие неустранимых временных лакун – одно из свойств НИОКР сложных систем.

Самым узким местом по внедрению методов ПП авторы считают создание комплекса методов и процедур согласования программ с бюджетом отрасли.

Информационную основу для подготовки решения о целесообразности начала или продолжения финансирования программы составляет комплекс программ отрасли и сопровождающий его план финансирования НИОКР, организованный по программно-целевой структуре.

 Комментарий:
 Именно это узкое место не случайно. Авторы понимают, что бюджет, сформированный по ресурсно-функциональному аспекту, не подходит для финансирования целевых программ.

Обработка документов

Обобщение и анализ информации для подготовки решений министра о финансировании той или иной программы требует серьезных усилий и не может быть выполнен существующими подразделениями. Каждый документ является носителем информации, представляемой для обеспечения принятия решений. Процедура подготовки документа определяет полноту и достоверность содержащейся в ней информации. Она должны гарантировать участие всех органов, обладающих некоторой информацией, а также обеспечение доступности и удобства восприятия итогового документа.

 Комментарий:
 Процесс обработки информации и ее представление в документах должен представлять из себя технологическую процедуру, оптимизированную для нужд проекта. Это такой же технологический подпроцесс в системе, как и любой другой, например, производственный. Единственное отличие от обычных производственных процессов – на вход подается не материальный, а информационный объект, который в процессе обработки изменяет свое представление.
 Любое преобразование информации обязано производиться с какой-либо целью, должно забирать адекватное количество времени и административного ресурса.
 Главное требование к обработке информации – отсутствие потерь при преобразованиях информобъектов (документов). Если итоговый документ содержит не всю информацию, то подобное урезание должно быть обосновано, контролируемо и обратимо. Любой процесс обработки информации распадается на два типа подпроцессов: вырожденные и невырожденные.
 ВЫРОЖДЕННЫЕ ПРОЦЕССЫ – это те, в которых количество исходной информации сокращается. Исходные данные декомпозируются на значимые и незначимые, после чего принимается решение об обработке только значимой части. Незначимая часть не обрабатывается, но сохраняется!
 НЕВЫРОЖДЕННЫЕ ПРОЦЕССЫ – это те, в которых сокращения информации не происходит, но изменяется форма ее представления. Делается это для уменьшения времени и затрат административного ресурса на принятие решения.
 Необходимость доступности и наглядности представления информации, представляет собой видоизмененное требование отсутствия факторов, влияние которых для данного проекта или данного рассмотрения незначимо. Кроме того, наглядность и доступность информации гарантирует отсутствие неправильного понимания, двойного прочтения и сокращает время на принятие решение по документу.

Обработка информации и превращение ее в знания само по себе является серьезной научной и производственной задачей, непосильной для чисто бюрократических организаций. Поэтому следует ожидать появления гибридных структур, когда в состав аппарата министерства будут организационно включены специализированные аналитические подразделения, сформированные на базе ведущих НИИ отрасли – отраслевых центров технико-экономических исследований.

 Комментарий:
 Появление в составе аппарата министерства аналитической организации, занимающейся исследованием и обоснованием программ развития есть дополнительное усиление инновационной составляющей по сравнению с рутинной. Соотношение между этими составляющими может изменяться, его величина есть одна из характеристик типа организации.
 Вообще, сам факт наличия гибридной оргструктуры является предвестником появления организации "матричного" типа с формальными и проектными связями. Организации такого типа были подробно рассмотрены в 60-е годы, см., например, книгу Клиланда и Кинга [1] Классическим примером создания аналитической организации для исследования правительственных и военных программ следует считать корпорацию RAND, созданную в 1948 году.

Перечень источников

  1. Клиланд Д., Кинг В. Системный анализ и целевое управление. – М.: "Советское радио", 1974.
  2. Радвик Б. Военное планирование и анализ систем. – М.: Воениздат МО СССР, 1972.
  3. Системный анализ. Новые принципы государственного управления в США. – М.: НИИ Госплана СССР, 1967.
  4. Системный анализ и структуры управления. Под общей редакцией проф. В.Г. Шорина. – М.: "Знание", 1975.
  5. Хитч Чарлз Дж. Руководство обороной. Основы принятия решений. – М.: "Советское радио", 1968.
  6. Голубков Е. П. Программно-целевой метод планирования. – М.: Изд-во МИНХиГП, 1979.
  7. Зубаков В.А., Гладков Г.С. Программно-целевое планирование. – М.: "Советское радио", 1980.
  8. Полежаев А.П., Шорин В.Г. Основы целевого (программного) планирования и размещения отраслей народного хозяйства. – М.:ИУНХ, 1972.

Список литературы

  1. Клиланд Д., Кинг В. Системный анализ и целевое управление. – М.: "Советское радио", 1974.
  2. Радвик Б. Военное планирование и анализ систем. – М.: Воениздат МО СССР, 1972.
  3. Системный анализ. Новые принципы государственного управления в США. – М.: НИИ Госплана СССР, 1967.
  4. Системный анализ и структуры управления. Под общей редакцией проф. В.Г. Шорина. – М.: "Знание", 1975.
  5. Малиновская Е. В. Использование системного анализа в экономике. – М.: "Экономика", 1974.
  6. Поспелов Г.С., Ириков В.А., Курилов А.Е. Процедуры и алгоритмы формирования комплексных программ. – М.: "Наука", 1985.
  7. Хитч Чарлз Дж. Руководство обороной. Основы принятия решений. – М.: "Советское радио", 1968.
  8. Голубков Е. П. Программно-целевой метод планирования. – М.: Изд-во МИНХиГП, 1979.
  9. Зубаков В.А., Гладков Г.С. Программно-целевое планирование. – М.: "Советское радио", 1980.
  10. Полежаев А.П., Шорин В.Г. Основы целевого (программного) планирования и размещения отраслей народного хозяйства. – М.:ИУНХ, 1972.
  11. Новое в теории и практике управления производством в США. Перевод с английского под общей редакцией Б.З. Мильнера. – М.: "Прогресс", 1971.
  12. Целевые комплексные программы хозяйственного освоения ресурсов мирового океана. Киев: "Наукова Думка", 1988.
  13. Тамбовцев В.Л., Тихомиров А.А. Организация управления комплексными программами. – М.: Изд-во МГУ, 1982.
  14. Труды конференции "Системный анализ и перспективное планирование" (май, 1972г.). – М.: Изд-во ВЦ АН СССР, 1973.
  15. Программно-целевой метод: проблемы развития и освоения. Часть 2. – Свердловск, 1983.
  16. Основные положения по организационно-экономическому механизму формирования и реализации целевых комплексных программ цикла "наука – производство". – М.: Изд-во ВСНТО, 1986.
  17. Программно-целевой подход и деловые игры. Тезисы докладов и сообщений ко 2-й научно-практической науковедческой конференции 12-13 апреля 1982 года. – Новосибирск, 1982.
  18. Организационные структуры управления производством. Под ред. Б.З. Мильнера. – М.: "Экономика", 1975.
  19. Алдошин В.М., Колганов С.К., Фомин А.Н. Основные положения методологии обоснования приоритетных направлений разработки оборонных технологий. – М.: "Радио и связь", 1998.

 
© МФТИ
© МЭРТ
© НП Аналитический центр "Концепт"
Сайт разработан:
"Golden CMF" ™ - 2energies ©

Издательство «Концепт» Москва 2004
Дата последней редакции: 16.10.2009

ГЛАВНАЯ   |   ПУБЛИКАЦИИ   |   РУБРИКАТОР   |    АВТОРСКИЙ УКАЗАТЕЛЬ   |   О ЖУРНАЛЕ   |   УЧРЕДИТЕЛИ