Электронный Научно - Информационный Журнал Системное Управление. Проблемы и Решения
 

Аналитический отчет о проблемах налогового законодательства РФ (по результатам участия во Всероссийском правовом форуме)

Выпуск 2

Golden Guru

Дата проведения: 2–3 ноября 1998 г.

Место проведения: Москва, гостиница “Космос”, зал “Лунный”.

Число участников: более 150. Число выступивших: более 60. В числе участников:

•  П. В. Крашенинников, министр юстиции РФ;

•  А. Д. Жуков, председатель Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы Федерального собрания РФ;

•  сотрудники Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ, Счетной палаты РФ, Государственной налоговой службы РФ, Федеральной службы налоговой полиции РФ, Министерства финансов РФ, Исследовательского центра частного права при Президенте РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института государства и права РАН, Финансовой академии при Правительстве РФ, Московской государственной юридической академии, негосударственных юридических и аналитических центров и фирм.

Тема Всероссийского правового форума 1998 года:

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ:
КОНЦЕПЦИЯ И ПРАКТИКА

В рамках Форума работали секции:

•  "Ответственность за нарушения налогового законодательства";

•  "Правовое регулирование налогового контроля";

•  "Защита прав налогоплательщиков";

•  "Проблемы соотношения норм гражданского и налогового права".

Затронутые участниками Форума проблемы можно объединить в следующие группы:

1. Проблемы законодательства в целом:

•  неравномерность развития отраслей законодательства;

•  трудность встраивания зарубежных юридических институтов в наше законодательство (института траста, ценных бумаг и т.п.);

•  отсутствие модели кодификации законодательства (отвечающей на вопрос: какие кодексы должны быть);

•  отсутствие большого количества базовых законов.

2. Доктринальные проблемы налогового законодательства:

•  отсутствие понимания финансового права как целостной системы, в итоге Налоговый кодекс "слеплен" из кусочков, основанных на разных концепциях;

•  неоднозначность (и в существующей налоговой системе, и в Налоговом кодексе) определения налогового законодательства (того, что к нему относится);

•  отсутствие теории налогового права, единой концепции налогообложения, отвечающей на вопрос о том, что нам, в принципе, нужно от налогообложения и каковы должны быть взаимоотношения налогоплательщика и государства;

•  неэффективность, несправедливость и бесперспективность существующей фискальной налоговой системы, ее разрушительное воздействие на экономику;

•  неправильные ориентиры (цели стимулирования) налоговой системы, в том числе, значительная налоговая нагрузка на товаропроизводителей, препятствующая развитию производства, и на фонд зарплаты, которая стимулирует ее сокрытие от налогообложения, перекосы в сторону косвенного налогообложения, ведущее к инфляции, непомерное налоговое бремя на налогоплательщиков;

•  нестабильность налогового законодательства, отсутствие зафиксированного полного перечня налогов;

•  действующие в налоговой системе презумпция недобросовестности налогоплательщика и презумпция несправедливости и чрезмерно высоких налогов.

В качестве решений проблем этой группы предлагалось: переход от "латания дыр" к построению налоговой системы на научно-обоснован­ной экономико-правовой концепции; введение различных ориентиров (целей стимулирования) налоговой системы; введение фиксированного, исчерпывающего перечня налогов; введение "красной черты" – предельной доли сбора налогов от общего оборота налогоплательщика; введение вместо всех отчислений единого социального налога на фонд зарплаты; замена стоимостных налогов на ресурсные (исчисляемые в натуральном выражении) и т.п.

3. Проблемы разделения полномочий между Федерацией и субъектами Федерации, между федеральными органами власти и т.п.:

•  нестыковки регионального и федерального законодательств (более 30% актов субъектов Федерации выходят с нарушением Конституции или федеральных законов);

•  неконтролируемое и необоснованное введение региональных налогов;

•  неурегулированность разграничения полномочий и функций налоговых органов различных уровней – федеральных, субъектов федерации и местного самоуправления;

•  внесение изменений в налоговое регулирование Указами Президента, содержащими неопределенные или неправовые понятия;

•  проблемы налоговых взаимоотношений регионов и центра.

В качестве решений проблем этой группы предлагалось: направление заключений Министерства юстиции о региональных законодательных актах в Генпрокуратуру, Администрацию Президента, другие органы; выделение во всех основных налогах фиксированной федеральной и переменной местной частей.

4. Проблемы взаимоотношений между государством и налогоплательщиками:

•  неравноправие в действующей налоговой системе государства и налогоплательщика, несоблюдение принципа равенства в процедуре уплаты налогов;

•  незначительная ответственность государства и ГНС перед налогоплательщиками;

•  трудности отстаивания налогоплательщиками своих прав, отсутствие специализированных организаций по защите прав налогоплательщиков;

•  невозможность влияния налогоплательщиков на налоговые ставки;

•  невозможность получения налогоплательщиком достоверной информации о расходовании налоговых поступлений.

В качестве решений проблем этой группы предлагалось: передать формирование значительной части налогов на уровень местного самоуправления; создать в налоговых органах специальное подразделение адвокатов налогоплательщиков, обладающее достаточной независимостью от ГНС.

5. Проблемы взаимоотношения налогового и других отраслей права:

•  неопределенность взаимоотношений между отраслями права: нет четких границ между отраслями, не установлено равноправие или преимущества отдельных отраслей права, отсутствует взаимодействие между отраслями права;

•  отсутствие единообразия регулирования в разных отраслях права;

•  отсутствие в налоговом законодательстве собственного понятийного аппарата, что приводит к необходимости привлечения понятий других отраслей права (а иногда и норм – по аналогии);

•  не решен вопрос распределения, привязки различных видов налогов к статьям бюджета;

•  использование в Гражданском и Налоговом кодексах одинаковых терминов в разных смыслах.

6. Проблемы качества построения налогового законодательства:

•  правовая инфляция (низкое качество принимаемых законов и как следствие падение эффективности законодательства в целом) – хаотичность, бессистемность законодательства, противоречивость, отсутствие внутренней логики построения законодательства, несоответствие законов конституционным основам;

•  отсутствие регулирования формирования законодательных актов. Нет четкого понимания того, что право – это нормы и их применение, а экономика – это содержание права, и за каждую сферу должны отвечать свои специалисты (соответственно, юристы и экономисты);

•  бессистемность и “кусочность” совершенствования налогового законодательства;

•  непринятие федеральных конституционных законов, предусмотренных Конституцией;

•  экономическая необоснованность введения многих налогов;

•  проблемы подзаконного нормотворчества: низкое качество актов министерств и ведомств; выпуск нормативных актов подразделениями министерств и ведомств, не имеющими на это правовых оснований; лоббирование ведомствами собственных интересов в подготавливаемых ими законопроектах; изменение ведомственных актов без повторной регистрации в Минюсте;

•  внесение некотсорыми субъектами законодательной инициативы (губернаторами, депутатами и др.) законопроектов на рассмотрение в Госдуме без предварительного рассмотрения Минюстом;

•  отсутствие специалистов по формированию законов;

•  принятие федеральных законов, отменяющих решения Конституционного суда;

•  запутанность и трудность использования налогового законодательства из-за большого числа ведомственных инструкций;

•  правовой вакуум налогообложения иностранцев, которое почти все отдано на усмотрение ГНС;

•  проблемы, связанные с конкретными противоречиями, неопределенностью понятий Налогового кодекса, пробелами регулирования (“статья 76 в Налоговом кодексе появилась по недоразумению, ее просто забыли исправить”).

В качестве решений проблем этой группы указывались: запрет подписывать нормативные акты не первым лицам ведомств, вводить нормативные акты письмами и телеграммами, издавать нормативные акты, содержащие правовые нормы, структурным подразделениям на местах (в регионах); сделать Налоговый кодекс законом прямого действия; определить и сформулировать необходимые недостающие нормы и их место в законодательстве.

7. Проблемы налогового права:

•  неудачное определение понятия “налог” как собираемого в форме отчуждения, что в соответствии с Конституцией приведет к тому, что собирать налоги можно будет только по суду;

•  нерешенность вопроса о налоговом планировании (минимизации налоговых обязательств без нарушения законов);

•  отсутствие ответственности высших должностных лиц, в особенности в субъектах Федерации;

•  не определено, что в области налогового законодательства является предметом доказывания;

•  необоснованность введения понятия “ответственность юридического лица”;

•  неопределенность понятия “налоговая ответственность”;

•  нестатуирование в Налоговом кодексе налоговой полиции как самостоятельного участника налоговых отношений;

•  недооценивается важность регулирования налогового контроля.

8. Проблемы налогового регулирования:

•  трудности налогового контроля предприятий, регион (адрес) регистрации которых отличается от региона деятельности;

•  применение налоговых санкций одновременно к налоговому агенту и к налогоплательщику;

•  “явные несуразности” Налогового кодекса, например, штраф за переплату налогов;

•  полагание налога уплаченным после списания его с расчетного счета предприятия.

9. Проблемы применения налогового законодательства:

•  неурегулированные вопросы и неясности определения, которые в существующей судебной системе будут решаться в разных регионах по-разному;

•  недостаточные профессиональные качества сотрудников налоговых органов;

•  трудности прогнозирования того, как будет применяться та или иная норма закона.

В качестве решений проблем этой группы предлагались: не вводить Налоговый кодекс с 1.01.99; создать в ГНС подразделение, отвечающее на запросы налогоплательщиков.

10. Проблемы введения Налогового кодекса в действие:

•  Налоговый кодекс создает правовое поле, при котором сбор налогов должен уменьшиться;

•  Налоговый кодекс разрушает старую систему ответственности, вводит новые правила игры, когда налогоплательщики только научились платить по старым правилам;

•  из кодекса не ясно, как применять смягчающие нормы к нарушениям, выявленным до вступления Налогового кодекса в силу.

ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ И МОДЕЛИ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ
ПРИ ОБСУЖДЕНИИ ПРОБЛЕМ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

Группы противоречивых подходов:

•  Налоговая система – часть бюджетной системы / независима от бюджетной системы;

•  Приоритет интересов налогоплательщика / государства;

•  Равноправие налогового и гражданского права / приоритет Налогового кодекса перед Гражданским / приоритет Гражданского кодекса перед Налоговым / самостоятельность, но и зависимость обоих кодексов;

•  Усиление косвенного налогообложения / усиление прямого налогообложения;

•  Не вводить Налоговый кодекс с 1.01.99 ввиду вопиющих пробелов, чтобы не порождать судебную вакханалию / вводить Налоговый кодекс как решающий многие наболевшие проблемы;

•  Приоритет юристов / экономистов при разработке экономических законов;

•  Предельное упрощение налоговой системы / мы не полигон для экспериментов.

Единичные подходы и модели:

•  Статуирование Налогового кодекса как Налоговой конституции (т.е. закона прямого действия);

•  Передача регионам права создания собственной налоговой базы и отказ от трансфертов, субвенций, субсидий;

•  Налоговая система – элемент системы, обеспечивающей существование государства. Другие элементы этой системы – доходы государства от осуществляемой им деятельности, расходы государства (бюджет). Поэтому налоги должны определяться только вместе с планами доходов и расходов государства. За невыполнение последних при этом должна быть установлена ответственность, аналогичная ответственности за неуплату налогов.

Таким образом, можно констатировать, что основными проблемами налогового законодательства являются:

•  Отсутствие единой концепции налогового законодательства;

•  Отсутствие концепции построения законодательства в целом;

•  Отсутствие регулирования законотворческого процесса;

•  Архаичная техника формирования законодательных актов, приводящая к противоречиям, пробелам и дублированию норм;

•  Неэффективное разделение полномочий между Федерацией и субъектами Федерации.

Перечень проблем

(более 60 выступивших на 4 секциях, более 150 участников)

Группировка проблем:

•  проблемы законодательства в целом;

•  концептуальные (доктринальные) проблемы налогового законодательства, в том числе:

•  проблемы разделения полномочий между Федерацией и субъектами Федерации, между федеральными органами власти и т.п.;

•  проблемы взаимоотношений между государством и налогоплательщиками;

•  проблемы взаимоотношения налогового законодательства и других отраслей права;

•  проблемы качества построения (эффективности применения) налогового законодательства;

•  проблемы налогового права;

•  проблемы налогового регулирования;

•  проблемы применения налогового законодательства;

•  проблемы введения Налогового кодекса в действие.

Проблемы законодательства в целом

•  Трудность встраивания зарубежных юридических институтов в наше законодательство (института траста, ценных бумаг и т.п.) (Краше­нинников).

•  Не определена концептуальная модель кодификации (финансового) законодательства. (Какие кодексы должны быть?).

•  Отсутствие большого количества базовых законов (Крашенинников).

•  Неравномерность развития отраслей законодательства (Крашенин­ников).

Концептуальные (доктринальные) проблемы налогового законодательства

•  НК “слеплен” из документов, построенных на разных концепциях (Слом).

•  Нет понимания финансового права как целостной системы.

•  Отсутствие фиксации в нормативных документах положения о том, что налогообложение – это форма управления, и, следовательно, главная цель налогообложения – стимулирование (Панайотов).

•  Отсутствие неизменных правил налоговых отношений и фиксации полного перечня налогов.

•  Не выработаны единая концепция налогообложения и единый взгляд на взаимоотношения налогоплательщика и государства (отчет 1-й секции).

•  Не разработана налоговая теория, практически отсутствует правовой инструментарий (Гагарин, адвокат).

•  Отсутствие концепции налогообложения, отвечающей на вопрос о том, что мы в принципе хотим от налогообложения (Герасименко, зам. начальника Управления анализа и обобщения судебно-арбит­ражной практики ВАС).

Предлагаемые меры: прекратить "латать дыры" и приступить к построению налоговой системы на научно-обоснованной экономико-правовой концепции.

•  Порочность концепции НДС, который в итоге действует как налог с оборота.

•  Несправедливость существующей налоговой системы – необоснованные льготы нарушают равные условия конкуренции и являются способом уклонения от уплаты налогов (Иванеев, руководитель Департамента налоговой политики Минфина РФ).

Предлагаемые меры: пересмотр налоговых льгот.

•  Бесперспективность фискального характера налоговой системы (Па­найотов, нач. Управления по сборам местных налогов, г. Тольятти).

•  Неправильные ориентиры (цели) налоговой системы (Панайотов, нач. Управления по сборам местных налогов, г. Тольятти).

Предлагаемые меры: ориентация налоговой системы на стимулирование эффективного использования ресурсов путем замены стоимостных налогов на ресурсные (исчисляемые в натуральном выражении).

•  Действует неписанная презумпция недобросовестности налогоплательщика (Брызгалин, директор Центра “Налоги и финансовое право”, Екатеринбург).

•  Непригодность для налоговой сферы принципа презумпции невиновности налогоплательщика, зафиксированного в Налогового кодексе (Слом, эксперт Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ГД).

•  Разное понимание термина “низкая собираемость налогов”, в который вкладывают, в том числе, и экономические просчеты (Черник, начальник ГНИ по г. Москве).

•  В ранг официальной идеологии возведены утверждения “в России налоги несправедливые, чрезмерно высокие” (Черник).

•  Перекос в сторону косвенного налогообложения, это может привести к инфляции (Черник, начальник ГНИ по г.Москве).

•  Перекосы с правами и обязанностями налогоплательщика и государства (Иванеев, руководитель Департамента налоговой политики Минфина РФ).

•  Неоднозначность в существующей налоговой системе (и решение этого в Налоговом кодексе) определения налогового законодательства (Ива­неев, руководитель Департамента налоговой политики Минфина РФ).

•  Значительная налоговая нагрузка на товаропроизводителей, препятствующая развитию производства (Иванеев, руководитель Департамента налоговой политики Минфина РФ).

Предлагаемые меры: повышение доли косвенных налогов.

•  Значительная налоговая нагрузка на фонд зарплаты, что стимулирует ее сокрытие от налогообложения (Иванеев, руководитель Департамента налоговой политики Минфина РФ).

Предлагаемые меры: введение единого социального налога вместо всех отчислений.

•  Неэффективность существующей налоговой системы (страдает больше всего тот, кто исправно платит налоги) (Жуков, председатель Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ГД).

•  Налоговое законодательство разрушает экономику: без нарушения налогового законодательства у нас вести хозяйственную деятельность невозможно; нарушения всегда можно найти ввиду спорности, запутанности, противоречивости законодательства; штрафы за нарушения таковы, что зачастую приводят к немедленному банкротству предприятий (Жуков, председатель Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ГД).

•  Нестабильность налогового законодательства (Слом, эксперт Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ГД, (Черник, начальник ГНИ по г. Москве).

•  Непомерное налоговое бремя на налогоплательщиков (Слом, эксперт Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ГД).

Предлагаемые меры: фиксированный, исчерпывающий перечень налогов.

Передать весь НДС в федеральный бюджет, что позволит его снизить, а в регионах оставить налог с продаж, что будет стимулировать его повсеместное введение (Иванеев, руководитель Департамента налоговой политики Минфина РФ).

Определить “красную черту” – предельную долю сбора налогов от общего оборота налогоплательщика (Брызгалин, директор Центра “Налоги и финансовое право”, Екатеринбург).

Проблемы разделения полномочий между Федерацией и субъектами Федерации, между федеральными органами власти и т.п.

•  Проблема стыковки регионального и федерального законодательств. 30% актов субъектов Федерации выходят с нарушением Конституции (статьи 72 Конституции РФ о разграничении совместного ведения Федерации и субъектов Федерации) или федеральных законов, из них более половины относятся к сфере налогового законодательства (Крашенинников).

Принятые меры: Министерство юстиции дает заключение (на него реагируют в 10% случаев), направляет заключение в Генпрокуратуру, Администрацию Президента, другие органы.

•  Внесение изменений в налоговое регулирование Указами Президента, содержащими неопределенные (“техническая ошибка”) или неправовые понятия (Герасименко, зам. начальника Управления анализа и обобщения судебно-арбитражной практики ВАС).

•  Региональный нормотворческий беспредел: неконтролируемое введение произвольных налогов (на вылет из Волгограда, на прогон скота и т.п.) (Жуков, председатель Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ГД).

Предлагаемые меры: единообразие и исключение субъективизма.

•  Проблемы налоговых взаимоотношений регионов и центра (Иванеев, руководитель Департамента налоговой политики Минфина РФ).

Предлагаемые меры: выделить во всех основных налогах фиксированную федеральную часть и переменную местную.

•  Дублирование функций ГНС и налоговой полиции. На специальном совещании в ВАС было установлено, что они не могут поделить компетенцию, функции между собой (Герасименко, зам. начальника Управления анализа и обобщения судебно-арбитражной практики ВАС).

•  В НК не решены вопросы разграничения полномочий и функций налоговых органов различных уровней – федеральных, субъектов федерации и местного самоуправления. В результате возникают конфликты.

Проблемы взаимоотношений между государством и налогоплательщиками

•  Отсутствие правовых подходов к разрешению споров налогоплательщика и государства в суде по поводу налоговых отношений (Гагарин).

•  Невозможность влияния налогоплательщиков на налоговые ставки (Па­найотов , нач. Управления по сборам местных налогов, г. Тольятти).

Предлагаемые меры: передать формирование значительной части налогов на места, где на уровне местного самоуправления облегчено влияние налогоплательщиков на решения властных органов.

•  Невозможность получения налогоплательщиком достоверной информации о расходовании налоговых поступлений (Панайотов, нач. Управления по сборам местных налогов, г. Тольятти).

Предлагаемые меры: передать формирование значительной части налогов на места, где осуществляется основное расходование налоговых поступлений и, следовательно, имеется первичная информация.

•  Есть ошибки взимания налогов, а ответственности государства или ГНС нет (Брызгалин, директор Центра “Налоги и финансовое право”, Екатеринбург).

•  Трудности отстаивания налогоплательщиками своих прав. Защита налогоплательщика осуществляется налоговым правом по остаточному принципу. Нет ни одной специализированной организации по защите прав налогоплательщиков (Брызгалин, директор Центра “Налоги и финансовое право”, Екатеринбург).

Предлагаемые меры: как в США создать в налоговых органах специальное подразделение адвокатов налогоплательщиков, обладающее достаточной независимостью от ГНС (эксперт правительства США).

•  В Налоговом кодексе слабо определена ответственность налоговых органов (например, за несвоевременное информирование об изменениях налогового законодательства, за отказ предоставить информацию о том, какие налоги платить и т.п.). Ответственность налогоплательщика определена очень подробно – 25 составов оснований для применения мер принуждения. (Кодекс сделан под ситуацию , когда никто не хочет платить налоги и, главное, – их собирать. Не соблюдается принцип равенства государства и налогоплательщика в процедуре уплаты налогов).

Проблемы взаимоотношения налогового законодательства и других отраслей права

•  В общей части налогового кодекса не решен один (может быть самый главный) вопрос – распределения, привязки различных видов налогов к статьям бюджета (Жуков, председатель Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ГД).

•  Равноправие гражданского и налогового права при неравноправии отношений, т.к. налоговые отношения – это отношения принуждения (Пансков, аудитор Счетной палаты РФ).

•  Неопределенность отнесения норм к определенным отраслям права. Состав налогового законодательства до конца не ясен. Налоговый кодекс отказался от этого термина. Не ясны связи других законов (например, “О недрах”) с налоговым законодательством (Шевелева, разработчик Бюджетного кодекса).

•  Необоснованное исключение из Налогового кодекса многих таможенных вопросов (Подольский, “Прайс Уотерхаус Москва”).

•  Отсутствие собственного понятийного аппарата в налоговом законодательстве, что приводит к необходимости привлечения понятий других отраслей права (а иногда и норм – по аналогии) (Курбатов, ст. преподаватель Московской государственной юридической академии).

•  Неопределенность во взаимоотношениях между отраслями права.

•  Симптом: нет четкого определения равноправности отраслей права или преимущества положений одной отрасли перед другой.

•  Решение: налоговое законодательство должно иметь преимущество перед гражданским (Шульгин).

•  Симптом: отсутствие взаимодействия между отраслями права (Гаджиев).

•  Симптом: отсутствие равноправности норм регулирования в отраслях права.

•  Решение: все нормы должны регулироваться одинаково (Гаджиев).

•  Решение: отрасли законодательства не имеют приоритета друг над другом (Маковский).

•  Использование в Гражданском и Налоговом кодексах одинаковых терминов в разных смыслах (например, зачет в счет будущего) (Маковский, зам. Председателя Совета Исследовательского центра частного права при Президенте РФ).

•  Если государство действует незаконно, то налогоплательщик ставится в заведомо неравные условия в том случае, если применяются нормы налогового (неравноправного) законодательства, а не гражданского законодательства (Маковский).

•  В НК помещены нормы из других областей финансового права [5] – по разнообразным финансовым правонарушениям. В то время как функция налоговых органов – проверка.

Проблемы качества построения (соответственно, эффективности применения) налогового законодательства

Организация нормотворческого процесса

•  Налоговый кодекс “творился” – проект ходил от одного юриста к другому, каждый из которых вносил содержание согласно своей специализации (малое предпринимательство, права человека и т.п.).

•  Неэффективность законодательства, его противоречия Конституции связаны зачастую с неверными подходами, проводимыми в законодательстве. Однако нет юридического института, процедуры оценки не нормы, а подхода. Конституционный суд может признать неконституционной только конкретную норму (текст, абзац), а не подход, который при этом может проводиться и в других нормах и в других законах (Герасименко, зам. начальника Управления анализа и обобщения судебно-арбитражной практики ВАС).

•  Непринятие федеральных конституционных законов, предусмотренных Конституцией (Крашенинников).

•  Низкое качество подготовки законопроектов – 90% законопроектов не визируется с первого раза Министерством юстиции (Крашенинников). Законы пишут кто угодно, только не юристы (Гагарин, адвокат). Даже Минюст не участвовал в подготовке Налогового кодекса (Слом, эксперт Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ГД).

•  Лоббирование ведомствами собственных интересов в подготавливаемых ими законопроектах (Крашенинников).

•  Проблема подзаконного нормотворчества – подавляющее большинство актов министерств и ведомств не выдерживают никакой критики (больше всего проблем с ГТК и ГНС). Выпуск нормативных актов подразделениями министерств и ведомств, не имеющими на это правовых оснований (Крашенинников).

Принятые меры: запрещено подписывать нормативные акты не первым лицам, вводить нормативные акты письмами и телеграммами, издавать нормативные акты, содержащие правовые нормы, структурным подразделениям на местах (в регионах).

•  Внесение изменений в зарегистрированный документ без повторной регистрации (Крашенинников).

•  Совершенствование налогового законодательства идет бессистемно – путем рассмотрения вала поправок (Жуков, председатель Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ГД). Неуправляемость законотворческого процесса, отсутствие координирующей системы ( Крашенинников).

•  Многие субъекты законодательной инициативы (губернаторы, депутаты и др.) вносят законопроекты на рассмотрение ГД без предварительного рассмотрения Минюстом, что приводит к тратам времени ГД на рассмотрение безграмотных законопроектов (Жуков, председатель Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ГД).

•  Сам нормотворческий процесс исковеркан и следствием этого являются ошибки (Слом, эксперт Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ГД).

•  Нормотворческая работа стоит денег, а их нет (Слом, эксперт Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ГД).

•  Нет четкого понимания, что право – нормы и их применение, а экономика – это содержание права (то, что нормируется) [2]. Отсюда возникают разнообразные коллизии между юристами (в т.ч. законодателями, адвокатами) и экономистами (налоговая инспекция и полиция и идеологи их создания). Проблема в том, что законы пишут экономисты, а защищать налогоплательщиков приходится юристам, а они говорят на разных языках (Шевелева, один из разработчиков Бюджетного кодекса).

•  Проблемы создает издание внутренних актов ГНС, влияющих в конечном итоге на интересы налогоплательщиков, но не подлежащих регистрации в Минюсте (Шевелева, один из разработчиков Бюджетного кодекса).

•  Отрицательное отношение к Налоговому кодексу со стороны Минфина (Слом, эксперт Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ГД).

•  Дублирование законопроектов по содержанию и названию (из более чем 30 законопроектов в сфере налогообложения, внесенных на рассмотрение осенней сессии Госдумы, многие имеют одинаковое название) (Крашенинников).

•  Отсутствие квалифицированных кадров “делателей” законов.

Нестыковки законодательных норм

•  Правовая инфляция (низкое качество принимаемых законов и, как следствие, падение эффективности законодательства в целом) – хаотичность, бессистемность законодательства, противоречивость, отсутствие внутренней логики построения законодательства, несоответствие законов конституционным основам (Крашенинников).

•  Принятие федеральных законов, отменяющих решения Конституционного суда (Захарова, зав. сектором налогового права ИГП РАН).

•  Запутанность и неоперационность налогового законодательства из-за большого числа ведомственных инструкций (Жуков, председатель Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ГД).

Следствие: суды ввиду запутанности законодательства стали спорные вопросы решать в пользу налогоплательщиков.

Предлагаемые меры: сделать Налоговый кодекс законом прямого действия (Пансков, аудитор Счетной палаты РФ).

•  Неопределенность с очередностью платежей при банкротстве (недостатке средств). Гражданский кодекс этот вопрос полностью запутал, а Налоговый кодекс обошел стороной (Пансков, аудитор Счетной палаты РФ).

•  Статья 76 в Налоговом кодексе появилась по недоразумению (поскольку в главе 8 все по-другому), ее просто забыли исправить (Герасименко, зам. начальника Управления анализа и обобщения судебно-арбитражной практики ВАС).

•  Указом Президента № 685 введен термин “техническая ошибка”, который разными сторонами трактуется по-разному (Герасименко, зам. начальника Управления анализа и обобщения судебно-арбитражной практики ВАС).

•  Не определен срок, в течение которого налоговые органы могут применять санкции (для финансовых органов такой срок установлен – 3 года) (Щукин, аспирант ИГП РАН).

•  Налоговое законодательство создавалось для и под национального налогоплательщика. Налогообложение иностранцев – субъектов другой правовой системы – требует в нашей правовой системе дополнительные правовые приспособления, которые не созданы. Почти все налогообложение иностранцев отдано на усмотрение ГНС – правовой вакуум. После введения Налогового кодекса у иностранцев появляется возможность не платить налоги, так как любое сомнение будет трактоваться в пользу налогоплательщика (Лощенкова, консультант адвокатского бюро).

•  Для иностранцев непонятно, что от тебя ждет Российское государство и что они ему должны платить. Все нормы разбросаны по многочисленным статьям и законам. А за рубежом есть специальные сводки законодательных норм, относящихся к иностранцам (Лощенкова, консультант адвокатского бюро).

•  Ни гражданское, ни налоговое законодательство не дает ответа на многие вопросы правовых последствий применения гражданско-правовых институтов (отчет 4-й секции).

Предлагаемые меры: определить и сформулировать необходимые недостающие нормы и их место в законодательстве.

•  “Сокрытие” (дохода и пр.) от налогообложения в налоговом законодательстве нормативно не определено, что препятствует правильному и единообразному применению (Воробейников, доцент Финансовой академии при Правительстве РФ).

•  После введения Налогового кодекса возникнут сложности с разграничением неосторожной вины и юридической ошибки (Пепеляев, директор департамента фирмы “ФБК”).

•  Формулировки составов налоговых преступлений, содержащиеся в УК РФ, слишком неопределенны (Пепеляев, директор департамента фирмы “ФБК”).

Проблемы налогового права

•  Отсутствие ответственности высших должностных лиц, в особенности в субъектах Федерации (Крашенинников).

•  Неудачное определение понятия “налог” как собираемого в форме отчуждения. Т.к. по Конституции отчуждение собственности возможно только по суду, это приведет к тому, что собирать налоги можно будет только по суду (Пансков, аудитор Счетной палаты РФ).

•  По Налоговому кодексу налоговая полиция не является самостоятельным участником налоговых отношений и не может осуществлять проверки по собственной инициативе (Брызгалин, директор Центра “Налоги и финансовое право”, Екатеринбург).

•  В связи с введением Налогового кодекса возникают многочисленные проблемы применения, толкования норм налоговой ответственности и их соотношения с нормами других отраслей законодательства, например: критерии оценки противоправности деяния, связанные с “неполной” уплатой налога; разграничение “сознательного” и “неосторожного” налогового нарушения при исчислении налогооблагаемой базы; соотношение административной, уголовной и налоговой (финансово-экономической) ответственности и др. (Петрова, зав. сектором ИЗСП при Правительстве РФ, стр.14 Тезисов ВПФ).

•  В НК не определено, что такое “налоговая ответственность”, какова ее природа [ 6 ] .

•  Не решен вопрос о налоговом планировании (минимизации налоговых обязательств без нарушения законов) (Курбатов, ст. преподаватель Московской государственной юридической академии).

•  Нет понимания того, что раньше объектом посягательств считались товарно-материальные ценности, а в настоящее время ими надо считать результаты предпринимательской деятельности (нашли при обыске миллион долларов, с которыми непонятно, что делать, так как неизвестна их роль в расследуемой предпринимательской деятельности – отсюда, неизвестно, что доказывать, и в крайнем случае статьи, по которым происходит привлечение к ответственности – более мягкие и простые; серьезное преступление не раскрывается) Не определено, что в области налогового законодательства является предметом доказывания [2].

•  Законодателю следовало бы разделить материальное право и процессуальное право. Такое разделение в области уголовного права попытались перенести на административное право, но вышло плохо. А по отношению к налоговому законодательству и вовсе нет разделения. Все помещено в один Налоговый кодекс. Поскольку в уголовном праве идет речь о “серьезных” (кавычки – РВВ) преступлениях (убийствах, разбоях и т.п.), то там есть в процессуальной области масса гарантий прав личности. В административном праве и Налоговом кодексе это все отсутствует или есть в очень слабых формах [1].

•  Есть в налоговом законодательстве непонятная вещь – ответственность юридического лица. В каждом конкретном деле приходится иметь дело с конкретными должностными лицами юридического лица, которые принимали решения, совершали действия. Должностные лица привлекаются к различной ответственности, а ответственность юридического лица – неизвестно зачем нужна [6].

•  В Налоговом кодексе спутаны вопросы налоговой проверки, налогового расследования. Грань между ними неразличима. (Плохо определены термины и соответствующие их применению процедуры) [5].

•  Недооценивается важность регулирования налогового контроля (отчет 4-й секции).

Предлагаемые меры: нужно придать гласности существующие методические рекомендации по проведению налоговых проверок (хотя они не являются нормативными актами).

Проблемы налогового регулирования

•  Экономическая необоснованность налогов (пример – пограничный налог) (Слом, эксперт Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ГД).

Принятые меры: статья 3 Налогового кодекса.

•  Трудности налогового контроля предприятий, регион (адрес) регистрации которых отличается от региона деятельности (в Москве таких около 40%). Это усугубляется неточностью определения “местопо­ложение предприятия” в Гражданском кодексе, отсутствием единой идентификационной системы в РФ, возможностью открытия множества расчетных счетов (имеются прецеденты в 300 счетов у мелкого кооператива) (Черник, начальник ГНИ по г.Москве).

•  В Налоговом кодексе (в противоположность аналогичному вопросу в ГК) предлагается считать налог уплаченным, когда он списан с расчетного счета предприятия, что создаст проблемы с ненадежными банками, но это решение Конституционного Суда (Шульгин, зам руководителя ГНС РФ).

Предлагаемые меры: будет разработана процедура списания с расчетного счета.

•  В кодексе имеются явные несуразности, например, штраф за переплату налогов (Брызгалин, директор Центра “Налоги и финансовое право”, Екатеринбург).

•  Проблема налогового агента (распоряжающегося имуществом, собственностью налогоплательщика). Налоговые санкции применяются одновременно и к нему, и к налогоплательщику. Т.е. число налогоплательщиков удваивается (Шевелева, один из разработчиков Бюджетного кодекса).

Проблемы применения налогового законодательства

•  Многие пробелы, ранее закрывавшиеся инструкциями, Налоговый кодекс сейчас не закрывает. Поэтому все неурегулированные вопросы, неясности определения будут решаться через суд и в разных регионах по-разному (Пансков, аудитор Счетной палаты РФ).

Предлагаемые меры: не вводить кодекс с 1.01.99.

•  Недостаточные профессиональные качества сотрудников налоговых органов, имеющих и использующих власть для продавливания своих, не всегда компетентных, решений (нач. юридического отдела предприятия).

•  Трудности прогнозирования того, как будет применяться та или иная норма закона (Подольский, “Прайс Уотерхаус Москва”).

Предлагаемые меры: создать в ГНС подразделение, отвечающее на запросы налогоплательщиков.

Проблемы введения Налогового кодекса в действие

•  Налоговый кодекс создает правовое поле, при котором сбор налогов должен уменьшиться (Черник, начальник ГНИ по г.Москве).

•  Налоговый кодекс разрушает старую систему ответственности, вводит новые правила игры, когда налогоплательщики только научились платить по старым правилам (Брызгалин, директор Центра “Налоги и финансовое право”, Екатеринбург).

Из кодекса не ясно, как применять смягчающие нормы к нарушениям, выявленным до вступления Налогового кодекса в силу (Щукин, аспирант ИГП РАН).

 
© МФТИ
© МЭРТ
© НП Аналитический центр "Концепт"
Сайт разработан:
"Golden CMF" ™ - 2energies ©

Издательство «Концепт» Москва 2004
Дата последней редакции: 16.10.2009

ГЛАВНАЯ   |   ПУБЛИКАЦИИ   |   РУБРИКАТОР   |    АВТОРСКИЙ УКАЗАТЕЛЬ   |   О ЖУРНАЛЕ   |   УЧРЕДИТЕЛИ